浅议加强事业单位内部控制规范实施的意义

陈东文

摘要：随着市场经济管理的不断规范，行政事业单位职能改革不断深入，2012年11月29日，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2014年1月1日开始实施。五年来，事业单位通过自行梳理内部控制制度，查找管理问题与漏洞，重新制订内部控制制度并实施，逐步提高内部管理水平，规范内部控制制度，加强廉政风险防控机制的建设。本文通过对五年来事业单位实施内部控制规范尚存在的问题进行探讨，以更加清晰认识事业单位内部控制制度建设的重要性和其现实意义，从而促进我们更好地完善内控制度和加强内控制度的实施，避免“纸上谈兵、文件高挂”的现象发现。

关键词：事业单位；内部控制

十八大以来，行政事业单位改革是深化改革的重要部分。随着我国市场经济的不断发展，人民生活水平不断提升，事业单位趋向公益性，如何继续深化改革，成为事业单位发展过程中面临的新挑战。内部控制制度是否完善并得到有效执行，直接影响着事业单位使用财政经费的效果和国有资产的安全，是深化改革的有力保障。

一、内部控制发展历程

内部控制是指单位或组织在经济管理中建立的一种相互制约的管理制度。早在1992年，美国COSO委员会发布了《内部控制整合框架》（简称COSO报告），提出内部控制五大要素。2001年，震惊世界的“安然”造假事件，引发了美国快速在2002年颁布萨班斯——奥克斯利法案，从法律上提高了公司负责人在企业经济活动中的管理责任，特别是在302条和304条中要求公司管理者负责公司内部控制的建立、执行，并要评价执行是否有效。

从此，世界各国纷纷开展内部控制的研究，法国于2003年出台了《金融安全法》；美国COSO委员会于2014年发布了《企业风险管理整合框架》；英国于2005年颁布了《Flint报告》；日本于2006年出台了《金融商品交易法》等。这些法案要求公司管理层重视公司内部控制制度的建立，并实施相应的内控措施，提升了经营活动的效率和效果，确实保证财务报告的可信度。

在我国，与“安然”事件同时发生的“银广夏”事件，以及国际背景的促进下，我国加快了内部控制建设的步伐，财政部经过出访国外调研和分析，并对国内多家企业进行调研和分析，于2008年颁布《企业内部控制基本规范》，2010年经财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会联合发布《企业内部控制配套指引》，标志着以我国实际情况为基础，融合国际先进经验于一体的中国企业内部控制规范体系建成了。接着，财政部马不停蹄的进行行政事业单位内部控制改革的调研、分析和总结，于2012年11月发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求各行政事业单位梳理单位内控管理风险点并建立风险控制措施，2014年1月1日开始实施相关的内控。2017年1月出台《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，7月发布《小企业内部控制规范（试行）》，标志着我国进入全面内部控制的历史新时期。

二、事业单位内部控制实施的现状

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布以来，各行政事业单位重视程度各有不同，大多数单位能够组织相关人员参加学习培训并对本单位内部控制制度进行梳理和建設。然而，五年来的实施尚存在诸多不尽人意之处。

（一）认识有待提高

长期以来，事业单位的多数领导者不重视内部控制，甚至认为内部控制就是一份文件，是由财务人员编写完成的一项任务。单位内部的管理要求也没有固定的规范，而是各个管理者根据自己的认识随机决策。在内部控制实施过程中，还有部分领导未认识到单位内部控制是全体人员均应参与的事项，也未认真参加学习和培训，而是交代行政和财务人员参与学习，编写单位内部控制制度。有的部门或单位不按实际工作特点照本宣科“写”“编”，而“做”的却是另一套，未能尽到“写所做的，做所写的”，内控制度与实际执行脱节，内控形同虚设。

（二）管理不够规范

在实际执行过程中，由于没有形成规范有效的管理制度、书面要求，管理沿用旧思维、旧方法，业务办理比较随意，导致日常管理、资产管理和资金管理混乱，无法确保资产的完整和安全。

1.在日常工作中，由于事业单位人员编制方面的约束，在单位业务层面常常存在一人多岗之现象，出现了互不相容岗位“不分离”，特别是相互牵制的岗位由一人担任的现象时有发生，比如：出纳兼任会计核算岗位；记账和复核一人担任，合同经办人和审核人为同一人，采购需求制定和内部审核为同一人等等。这些不相容岗位职责不分，容易产生责任不清晰，监督管理失控，责任追究难，舞弊行为增加等问题。在我国首长负责制下，没有良好的内部控制制度也会增加领导的管理风险。

2.没有严格的内控制度或者不执行内控制度，导致资产管理职责不清，归口管理科室不明确，保管、使用责任不清晰，验收和保管人岗位不分离，存货收发管理登记不全、不实现象普遍存在，容易发生相关物品未发放给对应的人。固定资产管理登记和盘点制度不健全，资产的完整性、可用性检查不及时，导致应急相关设备在关键时刻无法使用的事项常有发生，不利于保护资产的完整和安全，同时，实物资产管理信息化、动态化管理水平较低。

3.资金使用存在风险，如：政府采购过程中，对供应商的选择缺乏统一标准，对采购文书的编写不规范等，采购项目的验收和监督管控不力，导致政府采购效率低，甚至会出现违规采购现象的发生。在大额资金支出时，集体决议责任划分不清晰，大多数单位领导认为，只要是集体决策的事项就是没有责任的，其实不然，应当是在集体讨论过程中，每位领导的意见都要记录在案，如果存在不同意见，应当针对不同意见做好会议记录，并签字确认。所以，没有良好的行之有效的内控制度，无法确保资金使用的安全性。

（三）风险防控不力

内部控制是单位加强管理，提高管理效果的重要保障。控制方法包括：

1.不相容岗位相互分离。目标是形成相互制约的管理机制，减少舞弊事项。endprint

2.内部授权审批控制。目标是划分责任范围，重大事项和大额支出形成集体决策和会签制度，明确相关职责，避免滥用职权事项发生。

3.归口管理。相关活动统一管理，明确各自职责并严格执行，提高专业服务质量。

4.预算控制。提前做好预算，预算编制“实、准、细”，预算支出有依有据，使全年工作有计划实施，避免资金紧张或资金浪费。

5.财产保护控制。及时记录资产、定期盘点、定期保管和检查等，确保资产的安全和完整。

6.会计控制。加强会计核算和会计档案管理工作，及时发现问题，确保会计对业务的监督正常运行，达到会计监督的作用。

7.单据控制。经济活动发生要按相关业务流程办理并取得相关的单据，确保业务内容真实发生，原始凭证要件齐全，支出标准合法合规，审核审批流程完整。

8.信息内部公开。内部信息公开可以发挥全员共同监督的作用。

由于事业单位全体人员对单位内部控制的认识不足，未调动全体成员的主动参与内控的建设和执行。经过五年的内控建设，各单位尚未真正做到职责分离、授权审批、财产保护、会计控制等，究其原因是未形成完善的内控制度，未形成内控管理执行机制，未划分清晰各自责任等，导致单位管理各个风险点未能设置完善的控制点，也未形成有效控制，风险防控不力。

三、事业单位内控实施报告的意义

财政部于2017年出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求各部门应当研究制定本部门内部控制报告编报工作实施方案，积极组织所属各行政事业单位积极开展内部控制报告编制工作，并及时汇总形成2016年度本部门内部控制报告。报告制度对于建立健全相应的内部控制监督机制，落实事业单位内部控制制度的有效运行具有重大的意义。

（一）有利于提高单位管理水平，促进资金的使用效益

事业单位作为公共服务的提供者，具有公益目的，在社会管理中起到至关重要的作用。能否高效运行，需要较高的管理水平，对内控制度实施效果进行报告，可以从监督角度反向进行检查。每当监督检查，各单位必然引起重视，促进全体成员学习内控，自查内控的执行，思考管理漏洞，从而让各单位通过报告的总结逐渐提高单位水平，完善内控管理制度，执行内控管理要求，真正促进单位内部从预算到执行过程的全程监控，促进资金的使用效益。

（二）有利于优化业务办理流程，提高人员的服务质量

通过报告总结，对每个岗位的业务流程进行分析和总结，引导相关人员进行思考，优化业务办理流程，提高相关岗位人员的服务质量，真正做到为人民服务。

（三）有利于提高全员风险意识，防范资金的舞弊行为

通过报告总结，每个业务流程进行梳理，总结优缺，引导相关人员不断探索各个业务环节存在的风险点，并提出相对应的风险防控制度，避免敏感环节存在漏洞导致资金使用不当、资产流失、舞弊等行为发现，从而保护国有资产的安全。

參考文献：

[1]楼赛珍.行政事业单位实施内部控制规范的现实意义与措施[J].行政事业资产与财务，2015（33）：53-54.

[2]关振宇.行政事业单位实施内部控制规范的现实意义与应用解析[J].社会科学家，2014（01）：46-49.endprint