公路建设项目中PPP模式的应用

中铁隧道集团有限公司 李飞

公路建设项目中PPP模式的应用

中铁隧道集团有限公司 李飞

改革开放以来，随着公路建设发展速度的加快，对资金的需求量也在不断上涨，老旧的集资方式已经不能顺应现代公路建设的发展趋势。PPP模式虽然在对社会资本投入的吸收方面很有成效，但其自身也有少许的不足。基于此，本文以公路建设发展中产生的PPP模式目前的状况为基础，提出其中存在的不足，并对怎么弥补解决不足以及如何更好地运用PPP模式展开研究讨论。

公路建设项目 PPP模式 特许经营权

我国基础设施建设中最基本的就是公路建设。传统的形式基本是由政府出资，政府管理，政府建设的，但是这种方式已经不再适合行业目前的发展情形。因现在的建设成本一直在上涨，而资金也是一个很大的缺口，所以积极有效地扩宽集资的途径才能确保公路建设的顺利进行，现今的PPP模式因其对固有集资途径的改变和融资的有效性而被普遍关注。

一、PPP模式的概述

“Public-Private-Partnership”就是PPP模式，即政府和企业二者之间的某种互助配合方式，PPP模式多用在公共项目的建设，尤其是资金投入多、风险高的项目。PPP集资的方式方法在使用的时候，涉及到的个人或是企业会在工程开工的前期就和政府部门签好合同，还会积极参与到项目整个建设过程，如建设项目前期的调查研究、详细的建设步骤、运营以及建设完成后的维护保养等。PPP模式的特殊结构框架见下图1。

图1 PPP模式结构

二、公路建设应用PPP模式的必要性

(一)拓展融资渠道，减轻政府财政压力

当前，公路建设需要资金有近一半是地方财政出的，随着集资方式的改变和渠道的整顿，使得地方政府筹集资金越来越困难，但是需要资金的数量却在上涨，据不完全统计，到2020年我国公路建设的资金需求就会上涨到6000亿元。十三五规划期间，平均一年的公路建设资金需要3～4千亿元，公路保养费用约为6～7百亿元。这么大数额的资金投入，若全部由政府出，那政府的财政压力会越来越大。然而，PPP模式却能吸引社会资金的投入，既能不让政府财政受到重压，还能改变政府职能、增强政府的监督职能。

(二)提高项目运作效率

从一个角度来说，PPP模式能够促进政府和企业的互帮互助，推进两方的风险同担、利益共享。企业和政府都有各自的优点，双方可以在PPP模式的推动下更好地发挥长处，在满足建设资本需要和社会资本盈利的前提下，让社会效益尽可能地最大。另外一个角度，PPP模式能很好地使用市场机制，这样能有效提升经营效率减少管理成本。政府可以将项目的建设、维修、运营这些交给项目公司全权负责；而项目公司在已有经验技术的基础上引进学习新的管理方法技术，帮助建设成本的降低、提升经营的成果，将公共基础设施做的更好。

三、公路建设PPP模式的发展现状

(一)国有资产的管理问题未解决

我国的公路一直都是收费的，而如何认定及保全国有资产是收费公路产生特别是有公路权益转变的事情以来的最重要问题。最开始，人们认为收费权利的转让价格大于公路建设需要的资金。2008年颁布的《收费公路权益转让办法》中有明确的规定：收费权必须使用收益现值法来评估，这样的规定开始体现收费公路特许经管权的概念。收费公路管理的主要问题之一就是国有资产的保护和监督管理，这个问题若不能得到很好的处理，PPP模式中的社会资金将很难融入到收费公路建设。

(二)收益难以保障

公路建设项目已经过了盈利的时机，公路建设还要受到周期、投资额、建设环境的约束，这样，公路的盈利能力就会产生很大的差别。总的来说，公路的盈利能力与其所处的位置、所具有的经济效益是成正比的。PPP模式的项目大多数又是不能获得较多车购税支持的经营性的收费公路，而收费公路的建设资金中又属中央的车购税资金占比最大，所以如果车购税资金不能及时投入到收费公路的建设中，PPP模式提倡的“以合理的财政补贴、定价等等收益所达成的规则来保证投资者获得长久的稳定收益”模式就不可能实现。

(三)体制不完善，仍由政府主导

收费公路基本分成市场化运作的经营性的和政府主导还贷的两种。经营性的收费公路通过合法的经济组织帮助建设，政府还贷的收费公路则是交通运输主管部门向个人及企业筹资或是贷款来帮助建设的。以前出于管理方便的考虑，通常都是使用政府还贷建设收费公路的方式，这种方式建成的收费公路约占80%，这对社会资金使用PPP模式参与到公路建设是一个很大的阻碍。

四、公路建设PPP模式的应用建议

(一)建立有效的激励机制

公路建设带来的经济收入、涉及的建设环境以及吸收社会资本的水平各有不同，也存在很大差别。公路的级别和其产生的经济效益是成正比的，但公路是基础设施，体现更多的还是其公益性，这样也就使得社会资本的投入难度增大，所以政府部门要以公路的实际状况作为基础来设置合适有效的鼓励体制，用不同的方法来吸收社会资本的投入。

(二)明确特许经营权的合规性

收费公路在具备社会公益性的同时也能产生经济效益。依据《公路法》、《收费公路管理条例》的规定，收费公路有收费权、服务设施经营权和广告经营权。而这些权益都有很强的经济效益，可以以这些权益为出发点来吸引资金，还能保证并扩大社会资本的收益。

(三)建立完善的法律体系

收费公司的分类比较特殊，所以公路建设中的PPP模式在运用中会碰到一些困难和限制，这对PPP模式的推广和发展也是一个很大的阻碍，但这些问题都需要法律规范来推动解决。政府以现有的法律规定为基础，制定相关的法律法规来明晰PPP模式的适用范围、补助细节等问题，规定好政府和企业两方的责任和义务，通过完善相应的法律规范来建立良好的契约精神，确保社会资金的权益，进而提高社会资金加入公路建设的积极性，推动公路建设PPP模式又好又快发展。

五、结束语

综上所述，PPP模式参与公路建设的意义重大，它不仅能带来先进的技术和丰富的管理经验，还能在很大程度上提高资本的运用效果，更能解决原来存在的资金不足、政府财政支撑不够等问题。为了使PPP模式在公路建设中加速发展，政府应该建立健全法律体系和保障体制，从多角度出发来支持项目的建设，进而推进我国公路建设又好又快发展。

[1]张娆.基础设施PPP项目内部控制体系设计研究[J].建筑经济，2015，(04)：85-87

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