国家治理机制视阈下政府治理机制创新研究

摘要：国家治理体系现代化，是国家制度体系从传统走向现代的过程，是国家治理主体、制度体系、治理功能、治理机制、治理方式的现代化。国家治理机制现代化要求完善现行政府运行机制，只有创新与完善政府治理机制，构建政府治理的社会协同机制、多元合作机制、公众参与机制等三大政府治理机制，提高政府治理体系和治理能力现代化，才能加快国家治理现代化进程，实现全面深化改革的总目标。

关键词：政府治理；机制；创新

国家治理体系，即在党领导下管理国家的制度体系，是国家治理领域中一系列体制机制、法律法规安排的统称。国家治理体系现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容。实现国家治理体系现代化，就是要实现国家治理主体、制度体系、治理功能、治理机制、治理方式的现代化。其中，实现国家治理机制现代化要求从利益博弈型的治理机制向民主协商型的治理机制转变，这就要求政府制定的各项政策必须从社会整体利益出发，从各阶层的利益权衡与公平正义角度进行充分民主协商，使国家治理达到既能促进生产力的持续健康发展又能改善民生、造福民生的目的。

一、国家治理机制现代化的主要内涵

社会主义国家实行民主协商型的治理机制。十八届三中全会强调，要在党领导下，以经济社会发展的重大问题与涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会范围开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，这样做，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，才能凝聚强大力量。由此可见，民主协商型治理机制代表了国家治理机制现代化的发展方向。

国家治理机制现代化的主要内涵是，国策制定的民主化与开放性、政策执行的协同化与合作性、责任机制的完善化与明确性。

第一，国策制定的民主化与开放性。传统统治是政府运用手中权威，通过制订政策、实施政策与发号施令，由科层官僚制组织对社会公共事务实行自上而下的单一向度的管理。现代治理则主要通过政府与非政府组织之间的合作协商、确立认同、伙伴关系和共同目标等方式对公共事务实施管理，这是一种上下互动、全方位互动的管理。因而，整个政策制定系统都应面向全社会开放，让公众积极参与。各种利益相关者积极参与公共政策的制定与执行过程，影响公共政策的制定，并同时成为公共政策的执行者与实施主体。

第二，政策执行的协同化与合作性。国家治理需要建立民主合作的社会管理机制，需要建立政府与社会的伙伴关系式的民主合作机制。在这一民主合作机制下，依赖于权威机关与社会双方的合作协同，政策执行才能达到良好的效果。

第三，责任机制的完善化与明确性。国家机关及其公务员的行为应受到宪法法律、职业标准、职业道德、政体价值观、民主规范、公民需求在内的各种制度和标准的制约，而且他们应对这些制度和标准负责。

二、国家治理机制视阈下政府治理机制创新路径

推进国家治理机制现代化，关键环节是实现政府运行机制现代化，依托机制创新，构建政府治理的社会协同机制、多元合作机制、公众参与机制等三大政府治理机制，提高政府治理体系与治理能力现代化。

1.构建政府治理的社会协同机制

在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，政府治理任务日益繁重，传统政府一元中心的治理体制已然无法适应经济社会的发展要求，社会协同必然成为政府治理的方式选择。只有充分发挥社会力量的协同作用，实现政府与协同力量的优势互补、良性互动，才能在机制创新中创造出更加符合时代要求的政府治理“新格局”。因此，社会协同机制在政府治理机制创新中具有重要价值，无论是创新政府治理体制，还是提高政府治理水平，都必须高度重视社会协同的作用，加强社会协同机制建设。

政府治理的社会协同机制是为了实现与增进公共利益，政府部门与多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公共权威、协同规则与治理方式等，共同合作、共同管理公共事务的机制，其实质就是要在政府主导下，充分调动起社会组织的积极性，发挥出社会组织的重大作用。在我国，政府在社会经济生活中扮演着公共物品提供者、收入与财富的再分配者、市场秩序维护者、宏观经济调控者等多重角色，但因其自身局限性与一些客观原因，政府也会失灵，为了弥补自身缺陷，政府必须寻找新的出路，协同所有可以协同的力量，实现社会协同治理。

社会协同是实现有效政府治理的重要补充，是实现政府治理创新发展的一种推进方式。构建政府治理社会协同机制，旨在以政府赋权或购买服务的契约等方式，整合社会资源、充分发挥社会力量的作用，建立政府与社会工作和其他治理主体良好的合作关系，不断提高政府治理能力和水平。

实现政府治理现代化，改革政府控制与治理方式，建立社会主体间在宪治框架下平等、协作的社会合作机制，首先，应全面改革并发展工会、行业协会、职业协会等自治型的社会组织，在此基础上，赋予其协调内部关系、表达社会共同意志、调解与其他组织之间关系的职能和权力；其次，在公共发展事业中积极采取民主合作机制的价值取向，充分发挥非政府组织或非营利组织在社会公共事业发展中的作用。具体而言，在协同治理中要做到：

第一，政府可向社会组织分散相应权力，扩大社会组织参与政府治理的范围，对社会组织在政府治理格局中的地位、作用与权力做出明确规定，提高社会组织的法律地位。在此基础上，可打破对社会组织活动范围的地域限制，在合理合法的前提下，允许社会组织跨区域开展活动，与其他社会组织进行交流合作。

第二，政府向社会组织购买公共产品与公共服务的运作机制要规范，建立实效性强、操作性强的项目监督评估机制，可将政治性较弱、事务性较强的公共服务职能转移给社会组织承担，扩大其在教育、文化、卫生、医疗等公共服务领域的参与范围。

第三，政府应积极引导社会行业组织、社会中介组织以及各类社会团体在社会行为规范、公共服务、公众利益诉求等方面发挥其应有的功能与作用，并不断督促社会组织完善人事管理制度、财务管理制度等内部管理制度，以不断提高其組织化水平，助推政府治理的社会协同机制建设。endprint

2.构建政府治理的多元合作机制

实现政府治理机制现代化，需要解决的难题是政府治理操作层面多元主体如何合作共治的问题。为此，实现政府治理多元合作，需要政府在公共管理和服务中，改变单纯自上而下单向的供给模式，在供给侧改革中提高政府的合作意识、强化政府的合作意愿、创新政府的合作方式，通过培育市场、社会多元合作主体，在平等协商的基础上构建政府主导、市场参与、社会协同多元合作政府治理的新机制。

在国家治理体系中，政府、市场与社会组织均发挥着极其重要的作用，但同时又存在着自身无法克服的缺陷，缺陷的合理解决才能在整合协调的基础上构建现代化的治理体系，解决这些缺陷的力量在于自身的不断完善。也就是说，政府职能合理定位、市场体制成熟完善以及社会力量发展壮大，是构建三者合作治理机制的基础。

在政府治理实践中，除了政府、市场与社会三方主体的双边互动合作之外，三方合作治理的领域亦越来越宽泛、形式亦越来越丰富、效果亦越来越显著，推进政府、市场与社会的三方合作是建立政府治理多元合作机制的应有之意。在多元合作共治中，应做到：

一是要在划清政府治理主体边界和职能分工的基础上推进多元合作，政府、社会组织与企业共同参与政府治理，需要理顺权责界限，加快推进“政企分开、政社分开、事社分开”，通过向社会放权、向市场放权为多元主体参与政府治理提供更多的机会与空间。

二是要提升政府组织、市场主体以及社会组织等多元政府治理主体的参与能力。多元合作治理提供了一种政府、社会与市场三者关系重构的新机制，一方面，部分具有公共性的治理问题使得跨部门合作变为可能，另一方面，在政府多元合作治理机制建构过程中，不同治理主体的联合不能侵害市场与社会的主体性，而应通过这种合作形式来増进市场与社会组织的主体性和能动性，提升参与能力。

三是要以现实为基准，构建政府、市场、社会组织合作共治的机制。政府应根据其治理背景、现状与过程等实际情况，选择、设计和建构多元合作机制，实现不同治理主体之间的良性互动与合作共赢。

四是要处理好“自治”与“共治”的关系。构建合作共治机制强调不同治理主体之间的“共治”，而“自治”也是实现有效政府治理的重要途径，应将二者有机结合，在“自治”的基础上实现不同主体之间的合作“共治”，切实实现政府主导、多元共治与社会自治的良性互动。

3.构建政府治理的公众参与机制

在现代国家与社会的关系中，政府不再是公共政策的唯一制定者，因而也不能排斥其他主体和社会公众参与其中。实践证明，推进政府治理现代化，需要社会协同和多元合作，更需要社会公众的积极参与。因而，在政府治理中，既要加强引导公民参与的制度安排，又要搭建政府与社会公民的互动平台，吸纳公民的建议、回应百姓的诉求，在此基础上构建政府治理的公众参与机制。

政府治理的公众参与机制是政府与公民之间通过一种公平、合理、合法的渠道就政府的公共决策问题进行的协商、协调机制，它是公民自由平等、公开公正、普遍有序参与社会公共事务的有效制度保证。政府治理的公众参与机制，实质上是政府内在设定的一种允许公民广泛参与的制度化体系。目前我国各级政府公共决策中的公民参与仍处于较低的发展阶段，存在参与渠道短缺、参与能力不足、政府回应力度不够等现象。拓宽公民参与渠道、提高公民参与能力、增强政府回应力度是当前实现政府公共决策民主化与开放性的目标和方向，而加强政府公共决策中公民参与的制度建设是其中的重要举措。

实现政府治理公共决策中公民参与的制度化，就要在对现有制度进一步完善、创新的基础上，进行有效整合，此后所形成的新的制度体系能够成为我国公民实现有效参与的重要保证。制度完善、创新与整合的基本依据如下：

首先，公民应当能够积极参与到政府制定公共决策的整个过程中去，即决策目标的确立、决策方案的参考与拟定、决策方案的筛选与确定、决策方案的修正与完善等四个阶段都能够体现和发挥公民参与的价值和作用。

其次，应充分体现公民参与权的完整内涵，即：充分保证政府公共决策中的公民知情权、公民听证权、公民动议权、公民监督权、公民救济权等五项基本权 利。

最后，应遵循公民有序参与原则，在决策的民主化与科学化之间寻找平衡点，以制度化推动政府公共决策的民主化与科学化，以公民的有序参与推进政府公共决策的公平化与合理化。

基于此，要想实现公民参与政府公共决策的制度化，就要满足以下基本要求：第一，参与主体应多元；第二，决策规则应科学民主；第三，决策过程应公开透明；第四，决策结果应公平公正。

因此，政府治理的公众参与机制，也即公众参与的制度化体系应该包括政府公共决策公开制度、政府公共决策咨询制度、政府公共决策听证制度、政府公共决策监督制度、政府公共决策责任制度等。具体而言，在进行公共决策时，政府要进行深入、细致的调查研究，并要充分论证，广泛听取社会各方面意见，建立社会各阶层广泛参与的公开听证制度，凡涉及到公民、法人、组织等事关切身利益的重大调整、需要决策的重大事项，政府需提前向社会作以公告，严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事与决策制度，完善重要决策的规则与程序，建立健全领导、专家与公民相结合的民主决策机制。严格落实决策前的论证制、决策中的票决制以及决策后的责任制，建立健全重大决策责任终身追究制、决策反馈纠偏制与决策责任倒查制。通过相应制度的完善、创新与整合，以不断推进政府治理的公众参与机制创新。

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项目来源：河南省政府决策研究招标课题“河南省政府治理机制创新研究”（2016B280）阶段性成果。

作者简介：邰向民（1983—），女，河南南阳人，研究生，講师，主要从事公共管理、行政管理方面的研究。endprint