基于系统思维的城市安全与风险治理

城市安全问题是城市这样一个系统在运行过程中，以事件形式涌现出来的。既然城市是一个系统，那要解决城市安全问题就必须采用系统思维。

近20年来，城市面临的最大风险是重大事故风险，如吉林宝源丰6.3重大火灾事故、11.22青岛爆炸事故、8.2昆山工厂爆炸事故等。从事故统计看，2004～2015年，每年生产安全事故死亡人数持续下降，每年特大事故起数总体下降，多次反复，呈螺旋波动式下降。依这个规律推测，相当长一段时间，在我国安全生产形势出现根本性好转时，重大事故风险依然存在，且集中在城市。这主要是城市管理的思维方式存在问题。因此，重大事故风险将是城市安全工作的重中之重。

城市管理存在系统脆弱性是导致重大事故灾难最本质的原因。从天津8.12大爆炸事故调查报告可知，事故原因归结为主体责任不落实、行业管理不到位、属地管理不到位、应急救援能力差4方面，这再次

证明：重大事故灾难的发生不是哪个人、哪个部门、哪个方面做的不够，而是整体上、系统上、结构上出现问题，这就是系统脆弱性。为什么要谈系统性？第一，基本科学观告诉我们，安全是系统属性，不是个别或部件属性，安全性和危险性都是系统相对的涌现；第二，传统的事件链模型、因果关系模型和职业安全卫生模式只适用于解决局部生产安全事件，但不适用于高度复杂的经济社会发展现状；第三，重大事故涉及到整个社会、经济、技术和文化等方方面面，责任追究的重点是认识整体系统行为是如何导致损失，而不是把事故简单归咎于谁或什么方面的责任；第四，系统安全的方法告诉我们，对子系统和单一组件进行优化一般不能使系统最优，而其改变或失效可能造成系统整体性能恶化。在重大事故中，不要过分强调人的失误，如果在系统中设置足够的容错机制和良好的系统环境，可以降低事故发生风险概率。因此，与事故模型经典分析方法相比，系统论为安全工程提供更好的基础，更加强大和更加有效的安全风险分析与管理机制。

调查事故处理很多人还远远不够，应该从事故中找经验教训，从经验教训中找规律，从规律中找制度，使制度得到执行，这样才能防止同类事件发生，同时也要实现传统安全管理向现代风险治理的重大转变。国际标准中将“风险治理”翻译成“Risk governer”，是治理、转变和消除的意思。如何评估重大事故灾难？国际公认：重大事故风险等于危害暴露程度与系统脆弱性的函数，认识这一点对评估城市重大事故是非常重要的。如何预防城市重大事故的发生？

第一，不能放过任何一个隐患。如果对危害和危险缺乏辨识评估，或没有采取有效的风险控制措施，相当于在默认和等待事故发生。从这个意义讲，隐患就是事故，风险导致灾难。城市快速发展中，会来不及进行城市发展过程中的危害辨识、危害评估和风险管控。因此，要做好城市安全工作，就要从系统角度充分辨识城市每个单元的隐患。

第二，要有分级管控思想。要建立起城市中每个单元都能接受的风险治理模型，它是一个PDCA循环模型；将每个单元的风险治理数据输入管理部门，如北京市信息系统，然后对数据进行分析，如将20%的单元分为高风险，其中5%具有最大危险性，安全监管力量在重点关注这个5%，那这个城市的安全工作就有了依据。

第三，进行风险治理要制定详细规划。在进行规划时，要按启动计划、健全体系、创造卓越3个阶段来推进，每个阶段按危害辨识、危险评估、风险管控来实现每个阶段所制定的目标，这样就形成了一个完整的、系统的、结构型的治理方案。

第四，提高城市应急救援能力。城市韧性最主要的养成方式是应急准备，最基本方法就是预案编制、修改和执行。应急预案在实践中不断修改、演练、完善，这就是韧性。