服务网络经济要求通信监管循势而为

浙江省通信管理局|王君兰

服务网络经济要求通信监管循势而为

浙江省通信管理局|王君兰

在中国经济进入“新常态”和供给侧结构性改革的大背景下，网络经济正在撬动行政监管的旧观念和旧习惯，通信监管必须用新的思维和方式来应对和解决各种新的任务和问题，为构筑经济社会发展新动力保驾护航。

随着网络强国战略、国家信息化发展战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划等一系列重大决策的实施，信息通信业在我国经济优化升级过程中发挥了基础性、关键性的支撑作用，在网络技术融合实体经济发展等方面取得了较好成效，引领了新一轮产业变革。“十三五”规划专辟“拓展网络经济空间”篇章，在中国经济进入“新常态”和供给侧结构性改革的大背景下，网络经济正在撬动行政监管的旧观念和旧习惯，通信监管必须用新的思维和方式来应对和解决各种新的任务和问题，为构筑经济社会发展提供新动力保驾护航。

网络经济的特点

地域全覆盖性

基于互联网技术的无界性，网络经济在不同地域可同步发生和进行，可谓“一点上线、全球同步”。近年来国家大力推进宽带网络提速降费，通过改善网络建设环境、优化网间互联架构、开放电信业务市场、完善电信普遍服务机制等措施大幅提高网络访问速率，有效降低网络资费，为网络经济发展夯实通信基础设施。回顾“十二五”期间，我国东部、中部、西部、东北四大经济板块在网络消费上的相对差距正在减小，网络经济改善了欠发达地区的消费环境，弥补了区域间的消费差距。

平等开放性

网络经济降低了人民群众开展经济活动的门槛，使得每个普通人都能投身于产业链中某一环节，阿里巴巴登陆纽交所时有个小细节，敲钟人不是马云和他的高管团队，而是来自阿里“生态系统”的网店店主、淘宝客服、淘女郎等。党的十八大以来，政府一直在放松管制、精准监管、优化服务上下功夫，以此为基础，开拓了人人均可参与的“双创”产业新格局，《互联网市场准入负面清单》的出台，正是对监管改革的探索，体现了对业态创新、制度创新的包容精神。

需求方规模经济效应导致的“自然垄断”

需求方规模经济效应即“赢家通吃”，网络的价值与其用户数量的平方成正比。BAT三巨头分别依靠搜索、电商、社交引领各自领域，但依然不断开发新的技术互相渗透，重要原因之一是一旦在用户某个偏好上取得优势，“键盘投票”的结果就是迅速吸引竞争对手的用户，从而占据市场垄断地位。优酷和土豆、58同城和赶集网、滴滴和快的的合并，都印证了这一道理。

传统监管模式不适应网络经济时代特性

行政监管的资源有限性与网络经济的大众参与性相悖

通信监管部门受严格的人员编制、财政收支等管理，其监管手段受法律法规、政策的严格限制，网络经济则极大地调动了全民参与经济活动的热潮，使得监管对象呈现几何级数字增长，对监管部门形成压力。比如阿里集团驻地浙江杭州，属地电信管理机构近年来收到反映淘宝店铺被降权、平台规则疑似霸王条款、会员账号被限权、售假、实名制违规、芝麻信用乱扣分、支付宝账户无法提现等各类投诉举报，针对这类问题的前期调查核实工作耗费了大量的行政执法力量，稍有差池即被追究履职不当或不作为的责任。

政府部门管辖划分与行业融合发展相悖

这在三网融合领域表现明显。三网融合指电信网络、有线电视网络和计算机网络的相互渗透、互相兼容，并逐步整合成为统一的信息通信网络，三网融合打破了广电在内容输送、电信在宽带运营领域各自的垄断，明确了互相进入的准则。因涉及不同的政府主管部门，自2010年7月开始推行首批城市试点至今，该工作仍在磨合博弈下艰难推进，如何建立职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系，是对目前监管部门的挑战。通信监管必须树立融合监管的理念，以开放、共享、互动、共赢、聚能、有效的心态，适应跨领域、跨行业、协同创新的监管需求，建立多方参与、共同治理的融合监管机制。

成本的增加未能同步提升监管效能

面对网络经济，传统监管方式包括行政许可、行政处罚和行政强制等逐渐显示出弊端，如行政许可可能会提高人民群众参与“双创”的门槛，当前国务院一再要求的简政放权也是基于此；行政处罚和行政强制的实施需要行政执法机关投入大量人力物力，整个流程往往耗费数月时间，面对海量受众和巨大交易量的网络经济，执法机关往往疲于应对；国务院《关于促进大数据发展的行动纲领》首次提出数据强国目标，近年来，各地在推进政务数字化的基础上，结合“四张清单一张网”编制，推动了政务信息资源内部共联共享，但信息“孤岛”仍存在，在尚未搭建政府各部门、各地区之间统一数据平台的情况下，监管部门如仍以座谈会、实地考察等传统的经验决策来面对企业拥有的互联网大数据，很可能遇到信息不对称风险，造成决策失误。

职业投诉举报人员耗费行政资源

网络经济时代的投诉举报与传统面对面的形式大有不同，可以说，监管部门在“明”，监督对象在“暗”。职业投诉举报人员通过网络寻找“目标”，具有范围广、成本低、证据易保存的优势，通过组建QQ群和微信群，“共享”“联动”线索成为业界“新常态”。当投诉举报未达目的时，职业团队会通过申请海量的政府信息公开、提起行政复议或行政诉讼，甚至向监察机关举报履职不当来向监管部门施压。

主动实施监管转型

我国经济发展步入“新常态”，信息通信业在培育新动力、拓展新空间中的地位和作用不断凸显，作为行业监管部门，要站在更高的层次，以更宽的视野，更加全面系统地认清形势，把握国家经济社会发展大势，把握行业发展态势，把握监管发展趋势，顺势而为，创新而为，奋发有为，推动信息通信业更好更快发展。

适应经济发展，适度优化监管职能

网络经济天生就是跨地域经营的，往往只需在少数几个中心城市设立据点就能面向全国乃至全世界提供服务，这也需要通信监管跳出传统思维模式，增强跨界融合。工业和信息化部的成立，就是一个很好的改革措施。

国务院已颁布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，要求各行业主管部门尽可能共享政务信息，这为跨行业的网络经济综合执法提供了基础，通过为监管工作提供不同专业背景的技术和人员保障，形成社会共治、联动执法的氛围。

在“放管服”基础上探索网络经济新动能

“放管服”改革呼唤行动派，通过改革各项工作，不断提升行政质量、效率和政府公信力，打造高水平营商环境。监管部门需在降门槛、同规则、同待遇上下功夫，考虑是否能够根据网络经济的特点，打造“极简政府”和人民满意的服务型政府，让网络经济释放出更多活力。例如，浙江正在进行的“最多跑一次”改革，属地电信管理机构通过制定业务流程、清理合并审批项目、简化审批流程、精简审批资料、缩短审批时限、编制办事指南并公示等方式，努力实现以政府权力的减法换取市场活力的加法。此外，梳理事中事后管理的清单、方式和手段，建立“双随机一公开”抽查机制及违法不良记录信息库等制度，均是为“放管服”改革落地服务。

从“管理”到“治理”，建立协同自律监管模式

激发社会活力、提高治理效益的提法是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一个亮点。治理要达到善治，需在遵循公序良俗的基础上形成以人民利益为中心的治理切入点，减少政府对市场的干预。网络经济活动主体，尤其是网络平台，在交易过程中居于主体地位，通过制定平台规则决定消费者和从业者的进出门槛，也为惩戒违规行为提供保证。“大道至简，有权不能任性”，相比政府管制为主的监管模式，行业自律更节省监管成本。

对于无行政法律法规明确规定的经济纠纷，监管部门应倡导以民事诉讼等解决途径为主；对于平台自身管理欠缺的方面，监管部门可更多地通过行政指导、约谈等柔性监管形式，促成企业利用自身技术优势加强管理；在相关法律法规对新兴事物尚无明确定论的情况下，监管部门应督促企业做好风险预警、信息公开等工作；监管部门还应引入独立的第三方组织等，建立政府、企业、独立第三方组织或公民团体等参与的协同监管模式。

留痕工作，降低风险

对于职业投诉举报人员，监管部门需谨慎应对，不但适用法条要准确，自由裁量有依据，程序上也不能有丝毫疏忽，工作每一步都要留有痕迹，降低执法人员的职业风险。最高法在《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》中表态，可以考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为；数月后最高法又发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，明确提出“正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为”。这一系列针对过度维权的遏制措施，均有利于减少滥用行政资源的现象。

通信监管既要根植于国情，又要跳脱出传统思维束缚，采取鼓励创新的审慎包容性监管策略，实时消除制约网络经济发展的瓶颈，真正寓监管于服务，建立与发展激励相容的监管模式，才能通过监管改革为网络经济拓展空间。

编辑｜舒文琼 shuwenqiong@bjxintong.com.cn