基层民行检察工作存在的困境及出路

吴 军，罗海萍，谢妮霞

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆 402160；2.重庆市永川区政法委，重庆 402160)

【检察建设】

基层民行检察工作存在的困境及出路

吴 军1，罗海萍1，谢妮霞2

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆 402160；2.重庆市永川区政法委，重庆 402160)

基层民行检察工作是检察工作的重要组成部分，对强化检察监督、维护公平正义、保障司法权威意义重大。文章以C市Y区近4年基层民行检察工作情况为视角，深入剖析当前基层民行检察工作的特点及存在的困境，以加强和完善基层民行检察工作为落脚点，提出完善立法、强化机制保障、敢担当勤作为的建设性建议。

基层民行检察工作；监督规则；监督能力

一、当前基层民行检察工作的特点

修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及司法解释施行后，扩大了基层民行监督范围，增加了监督手段，丰富了监督方式，是对检察机关民行检察工作的强化和优化。为全面了解当前基层民行检察工作，笔者以C市Y区检察院2013—2016年近4年民行办案情况进行统计分析(见表1)，发现当前基层民行检察工作特点较为明显，但仍面临诸多亟需解决的问题。

(一)办案数量总体呈上升趋势，但一审裁判结果监督案件受案较少，传统结果监督项目(抗诉)优势不明显

C市Y区检察院近4年办理各类监督民行案件数量分别是62件、76件、79件、96件，办案数量呈现上升趋势。“抗诉”本是民行检察监督最为刚性和具有传统优势的工作，但受《民事诉讼法》第二百零九条及《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)第三十二条等规定限制，该院受理的一审裁判结果监督数量近4年累计共办理20件，仅占该院办理同级监督案件的7.9%，且从一审裁判结果监督案件最终作出的监督意见看，提请抗诉或发出再审检察建议共7件，占35%，作出不支持监督决定的案件有13件，占65%。以上数据客观反映出，“抗诉”这一传统优势工作在当前基层民行工作中已不明显。

(二)“两类”监督案件有明显上升，但监督类案件较多、效果较低

表1 C市Y区检察院近4年的民行办案情况统计表

从审判人员违法行为监督案件办理情况看，该类案件近4年累计办理51件，提出检察建议45件(见表2)，作出不支持监督决定6件，其中，因当事人申请启动监督的仅有8件，占15.7%，即检察机关以“依职权”启动监督的占84.3%，且从该类案件类型看，主要是针对庭审超期、送达不规范、庭审记录不规范等问题，其中送达不规范、庭审笔录记载不规范等问题监督案件有24件，占54%。另外，从执行活动监督案件办理情况看，近4年共办理100件，提出检察建议76件，作出不支持监督决定16件，作出终结审查决定8件，其中人民法院书面及口头回复75件，未回复1件。从该类案件启动监督方式看，当事人申请监督有88件，占88%，以“依职权”方式启动监督有12件，上述案件类型主要集中在怠于履行、超标的查封扣押等问题,占89%。综上，“两类”监督案件类案较多，瑕疵性问题进行监督的案件占据一定比例，从而影响整体监督效果。

表2 C市Y区检察院近4年同级监督办案情况统计表

(三)监督手段、方式更加丰富灵活，但监督措施缺乏刚性

新《民事诉讼法》《监督规则》等赋予了检察机关查阅、调阅、复制案卷、询问当事人或案外人等监督手段，同时也赋予了检察机关可以根据案件具体情况，综合、灵活采用提请抗诉、再审检察建议、检察建议等多种监督方式，但缺乏监督效力保障。虽“两高”会签文件中明确规定人民法院收到检察建议后应在一个月内书面回复，但在实践中，该文件执行效果并不理想。以C市Y区检察院“两类”案件监督情况为例，近4年共提出各类检察建议共计123件，法院在一个月内回复检察机关仅有67件，占54.4%。且上述回复许多案件是基于或参杂私人关系、碍于情面才回复，回复内容也避重就轻，从而难以保证监督质效。

二、基层民行工作存在的问题及原因分析

(一)从法律规定角度看，立法存在不足

1.“受理”条件过于严格。一是从裁判结果监督案件受理看，《民事诉讼法》第二百零九条及《行政诉讼法司法解释》第二十五条对当事人申请监督设置了“再审前置程序”，增加了当事人申请检察监督的难度，最高检出台的两个监督规则对此予以吸收，且《监督规则》第三十二条对一审裁判结果案件再次进行严格限制，即存在法定的“七种情形”检察机关方可受理，从而加大了基层民行裁判结果监督的受案难度。二是从“两类”监督案件受理看，根据《监督规则》第三十三条规定，当事人对“两类”案件申请监督，同样必须“先穷尽人民法院救济途径后”方可申请检察监督，且因当前民行监督制度设计是“受理、办理、管理”分属三个不同部门，故许多案件在“受理”环节即被拒之门外。三是从检察监督启动方式看，在实务中，对当事人而言，其关注的是案件实体公正与否，判决结果对其是否有利，而对审判或执行等程序性违法问题申请监督较少。且《监督规则》第四十一条规定仅在损害“两益”、审判执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的以及需要跟进监督等三种情形下，检察机关方可“依职权”启动监督，但从实务中规定的这三种情形极少，若固守该规定，则可能出现“无案可办”的尴尬境地。

2.缺乏统一办案规范及监督标准。当前，民行检察监督的范围扩展到案件的受理、审理、裁判、执行环节，涵盖了诉讼全过程，既包括对诉讼内的监督，也包括对诉讼外的监督。一审裁判结果监督、“两类”监督案件等是基层民行检察工作的重要工作，但对“两类”案件监督因缺乏统一的办案规范和监督标准，导致实务中“摸着石头过河”，如审判人员违法行为和执行活动违法的标准是什么？达到何种程度可以监督？哪些情形不需要监督？哪些情况必须监督等等，系统内都没有统一的认识“标准”和监督操作规范。笔者认为，这不仅是对检察监督权的滥用，更在一定程度上影响司法公信和权威。

3.现有的检察监督措施缺乏保障。现行法律虽赋予检察机关提出检察建议、调查核实等权力，但没有对人民法院的回复程序等进行规范，缺乏保障基础。以C市Y区为例，2015年该院向区法院发出2件再审检察建议，但区法院并未在3个月内审查书面回复检察机关。因对检察建议的回复缺乏法律保障措施，导致实务中法院对检察建议的回复较为混乱随意，从而影响了基层民行监督工作的“硬度”。

(二)从司法实践角度看，助推机制建设不全

1.基层检法协同配合机制尚未健全。因基层民行工作起步晚，加之长期不受重视，检法协同配合机制普遍存在不完善的地方，导致基层法院法官对民行检察监督认知不够，尤其检察机关对“两类”案件的监督，抵触心理普遍存在，基层民行部门推进监督工作举步维艰。

2.现有的考核评价体系不利于基层民行科学发展。以C市民行考核内容为例，共计4大块考核内容中，裁判结果监督占60%，“两类”监督案件占30%，其他如支持起诉及改进工作检察建议占10%，分值分布相对合理，但在以“考核成绩论英雄”的错误政绩观面前，监督案件的“质”与“效”很难统一。且《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律修改后，息诉工作已是基层民行工作的重要组成部分，但从全国多数省份了解到，均未将息诉工作成效纳入基层民行考核，这不仅不合理，还会导致基层民行干警工作没有成就感，不利于稳固人心。

(三)从监督者自身角度看，思想认识和监督能力不够

1.“一把手”重视程度不够。总体而言，近年来基层民行受重视程度在提高，但因“重刑轻民”思想客观存在，无法短期扭转现状。

2.民行干警监督能力缺乏。基层民行检察工作多元化监督格局构建，对民事干警监督能力提出了新要求，与专业从事审判、执行的法官而言，必须具备一支更加专业的民行队伍，才能有效监督高效监督。但如前述因素，民行检察因“一把手”重视不够，导致队伍老化、流动性大等，即使留在民行队伍的，民商法、行政法等专业出身极少，队伍自身监督能力不足直接影响基层民行监督工作开展。

三、加强和完善基层民行工作的建议

(一)完善立法——破解基层民行监督工作法律适用不足问题

1.进一步完善监督案件“受理”的规定。(1)针对一审裁判结果监督案件受理问题。《民事诉讼法》第二百零九条及《行政诉讼法司法解释》第二十五条已经明确规定了“再审前置程序”，对法院一审判决不服的，多数会选择上诉，在实务中针对一审裁判结果不服的，向检察机关申请监督的并不多，如果再严格执行《监督规则》第三十二条规定，则直接影响基层民行基础性地位。故笔者建议，应对《监督规则》第三十二条进行修正或将该条废除，从而为基层民行监督工作的一审裁判结果监督“开源”，让“抗诉”的传统优势工作继续发扬。(2)针对“两类”监督案件的受理问题。笔者认为，针对“两类”监督案件，当事人主动申请监督的，检察机关可以进行适当释法说理，但若当事人有强烈意愿要求向检察机关申请监督的，可以受理开展监督。为避免制度性障碍，建议对《监督规则》第三十三条进行修正，增加规定“但人民检察院认为确有必要监督除外”，新条文调整为：“当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理，但人民检察院认为确有必要监督除外……”，从而赋予检察机关在受理当事人申请“两类”监督案件时，可以根据案件的性质、违法程度等进行自主判断受理与否，从而高效发挥“两类”监督职能作用。(3)针对“依职权启动”监督的完善问题。《监督规则》第二十三条对监督案件的来源规定了“当事人申请监督；案外人控告、举报；检察院依职权发现”这三种渠道，但以C市Y区检察院为例，前两者渠道都较少，且《监督规则》第四十一条又对“依职权”监督作了严格限制，检察机关受案途径大大缩小。笔者建议，应对《监督规则》第四十一条修正，可以参照《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条第三项规定，将《监督规则》第四十一条增加一项，即“(四)其他确有必须进行监督的”，从而充分发挥检察机关的主观能动性，有效衔接“当事人申请”与“依职权进行监督”两种启动方式，从而解决“无案可办”或“办案不规范”问题。

2.进一步统一办案规范和明确监督标准。根据最高检关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见，必须牢树依法、规范监督的司法理念，这是开展民行监督工作的基本要求。但目前民行监督工作规定存在许多规定不明晰、监督不规范的问题，尤其是“两类”监督案件，因目前尚未出台“审判人员违法行为”“执行活动违法”等相关认定、监督标准等，导致实际司法无所适从。故笔者建议最高检应加强调研，尽快出台审判人员违法行为和执行活动认定、监督、操作标准，以便指导实践。

3.进一步提升检察监督措施保障。虽然法律赋予了检察机关调查核实、提出检察建议等权力，但上述职能发挥缺乏法律制度保障，严重影响民行监督工作权威。笔者建议，应从立法层面完善对人民法院接收检察建议后的回复程序、责任追究等加以明确，确保检察机关依法有力开展监督。

(二)强化机制保障——破解基层民行监督质效低下问题

1.进一步健全检法信息共享制度。检法都是法治建设的共同体，只因角色不同，看问题的角度不一样而已，在当前法律制度不完善的情形下，基层民行应主动加强与人民法院沟通、协调，通过建立信息交流、案件协商、定期联合研讨等方式，凝聚检法共识，从而建立健全正常有序的工作机制。结合实践，笔者建议，应由省市级检法层面牵头会签相应的文件，明确可以在法院立案庭设置民行检察监督专栏小版块，或明确法院在受案时，协助检察机关向当事人派发“民行监督便民卡”，检察机关可以在依法监督纠正错误裁判的同时，积极做好正确裁判的服判息诉工作，实现检法良性互动。

2.进一步完善基层民行考评体系。上级院应当科学合理设置考核目标，将对案件数量的考核和质量的考核结合起来。笔者建议，应将息诉、和解等考核中确定一定比重，强调息诉、和解等与其他民行监督工作并重，更加注重办案“质效”。

(三)敢担当勤作为——破解基层民行监督能力不够难题

1.深化思想认识，解决“无人”问题。在检察机关的三大诉讼监督工作中，民行检察监督就占了其中两项，伴随国家监察体制改革，民行检察工作已成为检察工作发展新的突破点。故建议最高检或省市院每年定期组织基层检察长参加一至两期民行专题培训，引导他们早日重视关心支持民行工作，配足配强队伍，及时解决基层民行“边缘化”问题。

2.强化“一体化”办案机制，解决“无力”问题。针对基层民行干警在司法观念、监督能力等方面不足问题，省市院应整合上下院办案资源，采取集中办案、联合办案等方式，面对面剖析办案思路，传授办案技巧，指导文书制作，规范办案程序。同时，应加大基层民行干警轮训、培训力度，全面提升干警法律适用、证据审查、文书说理以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。

3.深入开展专项工作，解决“无为”问题。紧扣最高检近两年部署的“查办虚假诉讼”“基层民行推进年”等专项活动，主动向上级院及兄弟部门借智借力，全面优化民行工作宣传，不断深化专项活动成效。如今年全国检察长会议曹建明检察长明确提出“加强对虚假诉讼的专题研究，常态化开展监督工作”，作为基层院，更应把握契机，针对民间借贷、劳动争议等虚假诉讼“高发区”，强化线索筛查，加大办案力度，提升基层民行影响。

PredicamentandOutletofProcuratorialWorkofGrass-rootsPeople'sBank

WU Jun1, LUO Hai-ping1, XIE Ni-xia2

(1.YongchuanDistrictPeople'sProcuratorate,Chongqing402160; 2.YongchuanDistrictPoliticsandLawCommittee,Chongqing402160,China)

Procuratorial work of grass-roots people's bank is an important component of procuratorial work, which is of great significance to strengthen procuratorial supervision, safeguard fairness and justice, and guarantee judicial authority. With the perspective of the procuratorial work of grass-roots people's bank of Y District in C city in recent 4 years, the authors make a depth analysis on the characteristics and difficulties in the current procuratorial work of the grass-roots people's bank, take the strengthening and improvement of the procuratorial work of the grass-roots people's bank as the foothold, and put forward constructive suggestions to perfect legislation, strengthen mechanism guarantee, and dare to act.

procuratorial work of grass-roots people's bank; supervision rules; supervision ability

2017-09-12

吴 军(1982-)，男，重庆市永川区人民检察院民行科科长，2016年入选全国民行检察业务人才；罗海萍(1984-)，女，重庆市永川区人民检察院民行科副科长；谢妮霞(1983-)，女，重庆市永川区政法委宣教科科长。

DF83

A

1672-1500(2017)04-0031-04

王小英)