西部生态旅游可持续发展的政策与法制研究

潘霞　李秀建　廖柏明

摘 要 我国西部地区有着丰富的生态旅游资源，近年来，我国西部生态旅游得到快速发展，但由于历史、地理、经济等方面原因，在发展的过程中仍然受到不同程度的阻碍，引起不同程度阻碍的主要原因就是生态旅游法律立法的滞后性。本文通过剖析目前我国西部生态旅游发展的现状以及现行的行政法规和发展过程中存在的问题，主要以立法手段用法律规制西部生态旅游来促进我国西部生态旅游的快速健康的可持续发展。

关键词 西部 生态旅游 可持续发展 法制研究

基金项目：本研究为2014年广西法学会研究课题阶段性成果。

作者简介：潘霞、李秀建，桂林电子科技大学助教，研究方向：环境资源法学；廖柏明，桂林电子科技大学法学院教授，硕士生导师，中国法学会环境资源法研究会理事。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.265

我国西部地区的旅游资源非常丰富，每年都吸引了一大批游客的游览观光，也为西部旅游资源提供了很好的开发基础。然而，一些西部旅游资源开发者由于缺乏环境保护意识，容易对旅游资源过度开发，进而造成生态环境的破坏和生态系统的退化。在西部地区，自然条件是丰富多彩的，复杂的，各种各样的森林，冰雪，海岛，探险旅游吸引大量外国游客。有超过10多处的世界文化和自然遗产，占据我国列入联合国世界文化和自然遗产的一半；丰富的少数民族文化、特色鲜明的民族建筑、与众不同的民族风俗文化；西部地区的神秘地带，是世界各地游客向往的度假胜地。不过，生态旅游在为旅游市场供应新卖点的同时，对我国许多自然保护区的资源造成不同程度的损坏，带来了深刻的负面影响。本文透过我国西部当前众多的生态旅游开发与发展的近况分析其在发展中存在的问题为西部生态旅游的可持续发展提供相应的对策。

一、西部旅游资源生态现状

随着中国经济的不断发展和人们生活水平的日益提高，旅游成为时下深受人们欢迎的休闲方式。我国西部地区包括西南地区的川、滇、桂、黔、渝、藏和西北地区的宁、青、陕、新、甘、内蒙古十二个省、市自治区旅游资源非常丰富，值得游览的自然景观、人文景观、都市风情和田园风光数不胜数。 然而，西部地区的旅游生态不容乐观。近年来，西部地区农业、林业、牧业水资源不足，荒漠化比较严重，干旱少雨、气候炎热，沙尘暴等恶劣天气屡见不鲜，造成的植被破坏、自然灾害较多，给当地的生态环境造成不良影响。究其原因，一方面固然与西部地区的自然地理环境相关，但另一方面则是人类破坏环境引发的后果。

（一）生态旅游的国家立法相对滞后

由于生态旅游在我国起步较晚，尤其是西部的生态旅游兴起更加晚，它是随着西部大开发的进行才逐步火热的发展起来的。因而造成了立法的缺失和不完善，主要表现在：我国无论是制定专门的《西部生态旅游法》， 还是将“西部生态旅游”作为《旅游法》中的一章，致使西部生态旅游在一定程度上无法可依，各地从自己的角度解释，造成当前生态旅游开发的紊乱的局势，无法进行统一。

（二）关于生态补偿机制国家层面的相关制度远未建立，西部地区资源开发补偿政策也不够完善

在当地环境资源的开发成本中是不包括在这些项目的建设和运营，地方政府必须要为环境成本买单。主要表现为生态补偿的巨额投入与资金短缺相矛盾，在生态补偿中，最直接而有效的补偿方式是资金补偿。我国西部地区旅游资源发达必须以大量资金作为后盾。目前，中国的生补偿资金来源主要是政府，政府通过财政补偿机制开展生态补偿，但实际上，我国西部地区由于地理和发展较晚等原因，地方政府财力有限，在面对生态补偿的巨额投入时，必然存在难以招架的现实矛盾。

（三）规划开发不合理造成的生态系统破坏

西部地区是我国的生态脆弱带， 环境问题相当严重再加上经营者盲目开发造成了西部生态旅游系统严重恶化。西部的水土流失面积约占全国的80%。例如，黄河河流域上游的黄土高原，就有450000平方公里的水土流失面积。中国的荒漠化土地面积已达2622000平方公里，主要集中在西部，而且每年在一个相当快的速度扩张。在50 年代初， 在中国西南地区的森林覆盖率约为30%-50%，到1998，四川，贵州和云南的森林覆盖率分别是10%，12%和21.2%。

（四）游客生态保护意识薄弱，环境污染严重

其实旅游业是一种高度依赖生态环境的行业，如果游客的生态保护意识薄弱，旅游资源当作取之不尽、用之不竭的财富去消费， 其认识上的差距和行为上的不当，这将导致生态旅游资源的一些破坏和污染，游客的这些不文明行为使得旅游与环境日益尖锐的矛盾更加恶化。

（五）资金缺乏且投入不足，生态旅游产品千篇一律、结构单一，开发深度不够

我国西部地区，多为我国贫困地区， 经济落后，资金缺乏。薄弱的经济基础和复杂多样的地形决定了难以修建低成本的完备快速的交通设施。并且对于开发西部生态旅游这个吞金大户而言，大多生态旅游区都是偏远地带，可谓是处女地。这种情况也给旅游项目的投资带来很大的困难，生态旅游景区的开发需要投入大量的资金、人力、物力解决交通闭塞、经济落后等生态旅游的基础设施以及接待设施的建设。

二、促进西部生态旅游可持续发展的对策

中国西部生態旅游的终极目标，不仅要使旅游业的发展，还要通过这种特殊形式的旅游使人类从大自然中获取知识和利益，同时，促进了人与自然之间的和谐相处以及使全球的生态环境和原系统的完整性得到永久性维持。针对西部生态旅游发展中出现的问题，我认为要改善促进我国西部生态旅游业的发展应采取以下对策：

（一）加强和完善西部生态旅游的立法

中国生态旅游起步较晚，到目前为止，没有专门的法律法规对生态旅游的开发与管理规范。当前的《自然保护区条例》、《环境保护法》、《森林法》等已不能满足我国生态旅游业发展的需求。所以我们必须做好以下几方面的工作：在立法方面，要制定对西部生态保护旅游资源的专门法律法规，我国尚未出台《生态旅游法》，在西部地区，我国也没有相关的立法，立法部门应尽快制定相关法律，保护中国西部生态旅游的合法权益，并对于生态旅游经营和管理的环境影响评估，制定和审批生态旅游区、生态旅游产品开发的安全系统、规范旅游旅游市场，维护生态旅游资源，明确政府的职责和权利及对当地生态旅游区居民的管理权限等重要问题，都应在相关法律中做出明确规定。在执法方面应该明确各部门的管理权加强执法力度完善生态旅游立法。不但要使我国生态旅游有法可依，还要严格执法。因为执法是生态旅游法律制度的关键所在，相关行政部门是否严格执法决定了生态旅游法律制度能否有效地发挥作用。设立相对独立的生态旅游法律法规监督机构，加强对政府实施生态旅游法律法规情况的监督，强化司法机关对生态旅游法律实施的监督职能，发挥生态旅游法律监督的整体功效。

（二）统一旅游资源生态补偿的标准，确保生态补偿资金

首先，政府应积极探索旅游资源的环境价值评估与保护标准， 赋予环境资源一定的市场价值，依据相应法律明确旅游资源补偿标准的适度比例，然后国家通过完善生态补偿资金筹措机制和建立健全生态资金支付制度等方式建立长效的生态补偿资金投入机制，利用乡镇筹资、群众出资、游客捐款等众筹方式，吸纳各种资金和力量补足生态补偿资金确保充足的生态补偿资金。并且还应进一步改革、调整和完善资源开发补偿机制，增加资源开发地区的经济收益并用于地区的生态保护与建设事业。

（三）科学规划，合理开发，要经过反复调查和演练再上马生态旅游景区的开发项目

西部生态旅游的可持续发展必须要坚持以尊重文化和保护生态为原则，在进行规划和发展前一定要做好反复推演，提前预测，根据实际情况开发与落实。并且要转变政绩观念，建立以绿色发展为考核的政绩考核机制，促使地方各级政府使用生态补偿的法律法规和相关文件对政策执行的实际效果进行分析评价，并通过建立政绩奖惩机制，明确执行的绩效回报，在激发相关人员工作主动性的同时促进生态旅游的更好发展。

（四）加大对国民的环境保护教育，提高国民的生态保护意识

由于我国生态旅游发展比较晚，生态教育在我国还很薄弱。要让生态旅游的意识深入人心，必须要加强环保教育。主要办法有：把生态环境保护编入教材，树立环保意识从娃娃抓起，从学校做起；加大宣传力度把生态保护编成公益广告通过网络、电视、广播等媒介进行传播，开设"环境保护日”等活动进行宣传。旅游管理人员、导游要经过合格的有生态知识和相关法律、法规系统培训资格的培训机构培训颁发了从业资格证才能上岗。

（五）拓宽投资渠道招商引资吸引资金，完善资金投入方式和投资机制

具体应该做到以下几方面：借西部大开发的东风，国家应当加大对西部生态旅游的财政投入以及给予更多优惠财政政策和税收政策的支持。国家在大量投入財政资金建设的同时允许地方政府留下大部分的地税用于西部生态旅游基础设施建设的投入。建立和完善民间、企业融资平台。对民间和企业投资西部生态旅游开发的投资给予大量的政策支持和行政支持，鼓励民间资本和企业参与和投资西部旅游建设和管理。

三、结语

生态旅游是一种人类干预大自然的活动，这是一个绿色、环保的旅程，也是一个知识和责任的旅程。如何在旅游中不影响旅游质量的前提下限制游客过多干预生态环境，成了保护生态旅游资源的永恒话题。因此实现生态旅游的可持续发展要以相关法律法规的完善为保证，再以科学的规划合理的开发和有效的开发补偿以及拓宽投资渠道投入大量资金和提高游客的环保意识为辅，这样有利于促进我国西部生态旅游的健康快速可持续发展。

注释：

傅岳瑛、刘琴.我国西部生态旅游的现状和开发建议.地理学与国土研究.2002，18（5）.

李婉琳.西部生态旅游发展的法律困境与对策——以丝绸之路经济带的构建为背景和切入点.云南大学学报法学版.2014，27（6）.98-100.

胡德胜.西部自然资源开发与西部可持续发展关系刍论.西安交通大学学报：社会科学版.2012，32（2）.59-65.