商业预付卡的法律监管探究

摘 要 我国消费市场各类预付卡名目繁多，使用范围极其广泛，预付卡的出现是科技发展和支付市场需求的必然产物。目前我国关于商业预付卡的法律框架尚未建立，其运行机制和监管尚不健全，引发了诸多法律风险。本文认为需要从立法、私法、公权力等方面建构和规范对商业预付卡的法律监管，从而保护消费者的合法权益，促进预付卡市场的良性健康发展。

关键词 商业预付卡 法律风险 法律监管 消费者 权利

作者简介：张秋英，江海职业技术学院讲师，研究方向：经济法。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.282

随着我国市场经济的快速发展，消费模式的日趋多元化，预付卡在零售百货、超市、餐饮娱乐、公共交通、通讯等多个行业和领域广泛应用，成为人们日常生活中不可或缺的商业支付工具。预付卡在给经营者带来融资、市场，给消费者带来优惠、效率的同时，由于其发行、流通和管理比较混乱，预付卡乱象丛生，消费侵权纠纷时有发生。如何监管商业预付卡、防范风险，最大程度发挥其作用，值得我们去思考和研究。

一、商业预付卡的法律界定

商业预付卡，是指专营发卡机构或商业企业发行的，在一定范围内流通的，具有一定面值的卡或券。在现实生活中，商业预付卡主要有购物卡、消费卡、商品券等。随着科学技术和金融的快速发展，商业预付卡的表现形式不再局限于实体卡，还包括借助于电脑、手机终端的电子卡。与“一手交钱、一手交货”或确定履行时间的传统消费模式不同，商业预付卡具有“一次交付，多次消费”的特征。具体来说，商业预付卡首先具有先付性，即先付款后消费。其次具有长期性，即需要后续多次才能履行完毕。再次，具有不确定性，即履行时间事先不固定。最后，具有受限性，即预付卡使用范围和使用时间往往受到限制。

从法律本质上讲，预付卡是一种债券凭证，记载着经营者和消费者彼此之间的权利和义务。预付卡消费中经营者和消费者之间是一种合同法律关系，消费者负有先行给付卡钱的义务，经营者具有后续提供商品或服务的义务，一方的义务即另一方的权利，这种合同属于双务合同，预付卡双方当事人互付权利和义务。此类合同关系主要受合同法和消费者权益保护法等法律规范的调整。但是，商业预付卡的“先付款，后消费”的本质属性，决定了在预付卡消费中经营者将不确定地分多次完成對消费者的给付义务。预付卡合同属于典型的格式合同。订立合同时，消费者无法与经营者进行协商，只能被动全盘接受经营者预先拟定好的条款。在预付卡消费合同中，经营者与消费者双方的经济实力和市场地位不平等，消费者处于劣势地位，由经营者提供合同文本，容易出现“霸王条款”，使消费者的合法权益受损。

二、商业预付卡的法律监管现状分析

当前，商业预付卡在多行业、多领域的广泛应用，年市场消费已经超过1万亿元。商业预付卡一方面带给消费者折扣优惠的同时，促进交易的便捷快速；另一方面，预付卡给经营者带来融资的同时，稳定客户市场。但是，预付卡的先付性、长期性、不确定性、受限性等特点，给消费者带来了许多不确定的法律风险，主要集中表现在以下几个方面：

一是诱导消费，合同不公。经营者为了聚拢资金，扩大销售，通常会想方设法采用免费体验、打折优惠、会员营销等方式，吸引消费者购买预付卡，并且往往不签订书面合同。即使是三言两语的预付卡规定，也揭示着经营者与消费者之间的不平等。如预付卡有效期的规定，预付卡不得退换、转让、补办的规定，预付卡免责条款和最终解释权的规定等等，这些不公平条款通常给消费者带来较大的法律风险。

二是处处设限，降低标准。消费者购买预付卡后，经营者通常增加消费条件，提高使用门槛，使预付卡的正常使用受到限制。由于经营者在后续债务履行中，完全掌握主动权，对预付卡持有者降低产品质量或服务标准，歧视持卡消费者。更有甚者，经营者以假充真，以次充好，欺骗消费者，切切实实侵害了消费者的合法权益。

三是商家变脸，维权困难。在预付卡消费的后续履行过程中，经营者往往因经营管理不善等原因关门歇业或易主，没有及时通知持卡人，也未积极做好善后处理工作，一走了之，甚至恶意圈钱，携款潜逃。由于格式合同的限制、加上维权过程繁琐，耗时耗力，债务履约风险就变为对消费者的现实侵害，消费者的合法权益得不到切实保障，容易引发群体性争议，影响经济秩序。

当然，商业预付卡除了上述法律风险外，还可能引发变相集资、逃避税收、滋生腐败等法律问题。预付卡市场发展迅猛，法律问题层出不穷，法律不健全、市场监管缺失、风险防范机制缺乏、在商业利益面前商家不诚信等是导致这些法律风险产生的主要原因。

一是法律规范不健全。我国目前没有专门关于商业预付卡的法律规范。有关预付卡的规定比较分散，主要有：《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）、《非金融机构支付服务管理办法》、《单用途商业预付卡管理办法》、《关于规范商业预付卡管理的意见》等。其中，《消法》属于私法，第五十三条规定，第二十六条关于消费格式合同的规定，是基于传统消费合同作出的较为原则、含糊的规定，缺乏可操作性，难以在规范预付卡消费时发挥相应的作用。其他规定均属于部门规章或规范性文件，虽然对规范商业预付卡具有积极作用，但法律效力层次较低，规定内容也较笼统，实践中的可执行性较低，作用有限。

二是行政监管不到位。由于法律规范的不健全、不统一，目前的预付卡市场，存在着多个行政部门各自具有一定的管理职权，例如商务部门负责行业标准的制定，工商部门负责打击违法经营者。政府各行政部门对预付卡的监管，侧重点不同，并且往往各自为阵，缺乏有效配合。如此必然导致监管漏洞、监管低效、监管无力，给不法商家可乘之机。另外，由于没有法律法规的授权，行政部门在处理预付卡纠纷时，多采用调解的方式，缺乏有效的监管手段。

三是商家企业不诚信。在“大众创业、万众创新”的时代大背景下，由于流通、服务企业的准入门槛较低，经营者道德素质和法治意识参差不齐，造成行业整体诚信水平不高。在高额利润的诱惑驱使下，一些商家企业千方百计，甚至夸大宣传诱导消费者办卡。在后续履行债务时，商家降低商品和服务质量，差别对待持卡消费者，并采用格式条款的形式限制、剥夺消费者一系列正当权利。当商家经营不善面临倒闭时，便全然不顾消费者的利益，一夜蒸发，甚至携款潜逃。

三、商业预付卡的法律监管对策

面对我国目前商业预付卡引发的法律风险，要想改变当下商业预付卡的法律监管现状，笔者建议从以下几个方面加以完善：

（一）重塑预付卡立法的顶层设计

目前我国有关商业预付卡的法律规范散见于不同层级的法律、部门规章及地方性立法之中，且多为原则性规定，缺乏统一性和可操作性，在法律适用过程中容易出现冲突和无章可循。这样的法律规范必然无法有效规制商业预付卡产生的较为复杂的法律关系，严重削弱法律监管效果。因此，从长远来看，我国可以适时出台一部专门性的“商业预付卡监管法”，法律层面的专项立法，是规范商业预付卡监管的基础和保障，有助于系统规范商业预付卡市场和切实保护消费者的合法权益。

（二）建构预付卡私法的具体规制

1.明确格式合同条款的效力

实践中，经营者单方提供的格式合同，其部分条款限制和剥夺了消费者的权利，从而引发预付卡消费纠纷。而我国《合同法》、《消法》等法律规范并未对预付卡消费合同格式条款作出专门的规制。因此，为了更好地保护预消费者的合法权益，首先应当在预付卡格式条款中明确无效条款。“不得退换”、“不得转让”、“遗失不补”、“概不负责”、“过期无效”、“商家享有最终解释权”等条款均为“霸王条款”，经营者利用其优势地位，明显限制和剥脱消费者的合法权益，规避、否认经营者的义务和责任，应当明确规定这些条款为无效条款。另外，当经营者与消费者对预付卡格式合同条款产生分歧，有不同理解时，应当作出不利于经营者的解释。因为，此合同是经营者单方提供的，这样的规定有助于经营者提供完备、明确的合同文本。

2.重构消费者权利体系

预付卡消费与传统消费模式不同，我们需要对消费者权利体系重新调整和深化，通过引入新型权利、调整原有权利，重构和完善预付卡消费中的消费者权利体系。一方面，预付卡消费中应当引入消费者后悔权。现实中，消费者很可能是受到经营者优惠打折的诱惑，一时冲动而购买预付卡，因此立法中应当明确给予消费者一定的冷静期，在此期间，消费者可以后悔，终止预付卡合同。另一方面，预付卡消费中应当明确合同解除权。在后续履行预付卡义务过程时，当经营者出现随意增加消费条件、降低服务质量等情形时时，消费者享有单方解除预付卡合同的权利，并且立法上应当强制经营者向消费者赔偿其精神和经济损失。

（三）规范预付卡公权力的监督管理

1.明确预付卡的监管主体

《关于规范商业预付卡管理的意见》规定，多用途商业预付卡由中国人民银行监管，单用途商业预付卡则由商务部监管。但是，效力层次较低的规范性文件和简单的规定，难以有效规范纷繁复杂的商业预付卡市场。立法必须要明确规定商业预付卡的监管主体和部门职责，否则容易形成监管缺位、监管无序的状态。立法中应当明确以中国人民银行为主要监管主体，主要负责对商业预付卡的审查发行、违法处罚等；明确工商部门为辅助监管主体，负责出台预付卡合同范本，建立企业信用档案等。

2.严格预付卡的发行制度

如果说明确商业预付卡的监管主体是前提，那么建立并完善严格的发行制度则是关键。中国人民银行有权对商业预付卡发行申请进行严格审查，工商部门做好登记申报工作。具体来说，中国人民银行应对发卡人的企业性质、注册资本、经营范围、商业信誉等进行详细审查，根据审查结果决定是否准许发行及发行规模。对于获准许可发行预付卡的发卡人，应当向当地县级以上工商行政管理机关登记申报，并获得由工商部门提供的预付卡合同文本。只有在立法上对商业预付卡的准入严格把关，才能更有效地对预付卡市场进行监督管理。

3.建立债务履行保证机制

为了规制预付卡消费市场秩序，需要建立保证金制度来约束经营者的经营行为。中国人民银行根据不同的行业设立保证金标准，经营者按此标准将保证金存入特定账户，由中国人民银行对保证金账户进行管理和监督使用。当商家亏损、破产或恶意欺诈，甚至携款潜逃、一夜蒸发时，此账户中的保证金可以先行补偿遭受损害的消费者，从而降低消费者承担的法律风险。

4.建立发卡企业信用档案

中国人民银行和工商部门可以通過来电（12345市长热线）、来信、新媒体以及网络等渠道分别受理消费者对发卡机构和商家的投诉，及时公开投诉处理结果，既要维护消费者权益又要还发卡机构和商家的清白，同时，根据投诉处理情况以及违规违法情况建立发卡机构和商家信用档案。对违法违规情节严重的发卡机构和商家纳入失信企业黑名单。发卡企业信用档案的建立，有助于形成社会信用体系，有效控制企业逃脱的风险，减少商业预付卡侵权纠纷。

规制预付卡消费市场是一项系统工程，需要多方配合，除上述对策建议外，还需发挥自律组织的积极作用、经营者自身的诚信经营，同时也离不开消费者理性消费、及时维权等等。只有各项措施落实到位，各方通力合作、多管齐下，才能有效规制预付卡市场，形成良性的预付卡市场秩序。

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