论集体土地征收存在的问题及对策

孙猛

现行土地征收制度在开发土地资源，合理利用土地，保护耕地方面起到了积极作用。然而，这一制度很大程度上不能适应社会的发展变化，其弊端日益凸显，引发了大量的社会矛盾，已经成为影响社会稳定的重大障碍，应当引起高度重视。

一、存在的问题

1、土地征收过多、过滥，失地问题严峻，而且征地不用的现象十分普遍，土地大量闲置。许多房地产企业征收土地以后，长时间不开发利用，囤地炒地现象十分严重，造成了土地资源的大量浪费。

2、开发用地获得困难，成本过高。所有集体土地须经政府征收后方可转为建设用地，政府享有完全的主动权，加之程序繁琐、周期长、黑箱操作，各种搭车收费高昂以及腐败等原因，导致用地成本过高，真正的投资者获得土地非常困难。

3、补偿标准偏低，农民损失严重。我国当前土地征收立法对土地征用补偿标准，有的规定了固定的标准，有的仅含糊规定给予“适当补偿”或“补偿”。具体的补偿标准主要是由行政机关裁量，容易造成任意降低补偿标准的现象。规定补偿标准的也仅限于直接损失，间接损失的补偿不予考虑。

4、补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。现有的补偿方式是买断式一次性给付。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，更何况当前土地征收补偿严重偏低。农民的近忧远虑更激化了征地中的矛盾。

5、补偿金发放监管不力，克扣、贪污现象严重。由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。而且，征地的决定权高度集中在政府手里，加之土地审批权重利大，极易滋生腐败，因而土地审批领域已经成为腐败的重灾区，极大地损害了农民的合法权益，严重影响土地保护，阻碍了市场经济的健康发展，严重危及社会稳定。

二、存在问题的原因

土地征收制度存在严重缺陷，造成当前土地征收中种种问题的最根本原因在于政府征地的权力缺乏有效制约：

1、土地征收的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权。无论公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的办法，不仅与市场经济国家土地征收必须给予公共利益重要的通行原则不符，也直接违背我国宪法及相关法律规定关于土地征收必须是为了公共利益需要的规定。

2、土地征收程序不健全。现行土地征收程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案等也都是事后程序，难免流于形式，而且征地审批环节过多，周期过长，效率太低。土地征收过程中政府享有主动权，被征地单位处于被动地位。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算，这必然会造成农民得不到应有的补偿。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算，这必然会造成农民得不到应有的补偿，而且，已有的“两公告一登记”制度也很难落实。

3、征地补偿制度相对滞后。第一，补偿立法漏洞较多。由于没有统一立法，许多应当给予补偿的情形没有享有立法规定，使私人所遭受的重大损失有时根本得不到任何补偿。同时，补偿立法在指导思想上存在偏差，往往只重视赋予权力，而忽视对权力的限制，忽视公民权益的保障。第二，补偿立法层次繁杂。补偿关系涉及私人财产权的保障，根据法律保留原则，应当由宪法和法律来规范。从国外的情况来看，补偿的设定都是始于宪法，终于法律。但当前我国的补偿领域，各层级的规范文件都可以设定补偿，这往往导致公民的补偿权利被虚置。第三，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征收的实质是一种强制购买，不同于税款的无偿征收。在这种买卖中，土地权人丧失的只是是否售出土地的决定权，但土地自身的价值不应因此降低。既然是购买，就应当按照市場价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低，农民损失严重的根本原因。

4、基层民主制度不完善，行政法制监督制度不健全。由于种种原因，村级民主自身发育还远不够成熟。同事，受上级干预过多，缺乏公正的司法监督与救济。

5、土地税费制度不适当。按照当前国家的有关规定，土地收益大部分留给地方，使地方政府和有关部门对收费具有很高的积极性。当前征地中，政府要课征的税费主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、水利建设基金等，科目繁多。这既加大了用地的成本，同时又挤占了应付给农民的补偿金。

三、对策

土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。但现行的制度却严重损害了农民的基本权益，现提出如下建议：

1、尽快修改《土地管理法》，改革和完善土地征收补偿制。第一，限定土地征收范围，严格区分公益用地和经营性用地。国家为了公共利益的需要方可征收土地，不得为经营性用地动用征收权，不得通过征地牟利。对于商业用地，应利用市场机制解决。同时，国家可以通过征收土地流转税的方式适当参与土地增值的再分配。第二，完善征收与补偿的程序，树立正当程序观念，按照“公开、公正”的原则，完善征收与补偿的程序。

2、确定合理的补偿。要在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金，丰富补偿方式。国家应鼓励通过租赁等方式满足公益用地的需要，避免因征收导致农民失地和社会保障问题。同时改革补偿金发放方式，在法定期限内全部、直接发放给被征收土地的农民，任何组织与个人不得截留、克扣。

3、改革现行的地方税费制度。政府除征收适当的土地增值税以外，不得直接在土地征收中通过收取其他各种名义的费用来获取收益。

4、改革和完善地方领导干部的政绩考核机制，完善对土地征收的监督机制，并重点保障司法机关对征地纠纷解决的公正性和最终性。