民事再审检察建议实践问题研究

范卫国

摘要：2012年《民事诉讼法》修改实施后，在民事检察工作广泛应用的再审检察建议终于成为法定的监督手段。不过，由于再审检察建议在检察监督中的适用范围、运行机理以及与抗诉程序的关系问题等没有得到妥善解决，其实践效果受到诸多限制。通过考察全国以及重庆市部分检察机关再审检察建议的适用情况，发现其在实践中存在适用数量受法律政策变化影响大、与抗诉的关系未准确厘清、适用效果难以保障以及运作程序尚不严谨等问题。因此，需要进一步明确再审检察建议的适用范围、法律效力以及运作程序，以确保再审检察建议在我国民事司法当中的良好运行。

关键词：再审检察建议；民事检察监督；抗诉；适用范围；法律效力

中图分类号：D925

文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0013

所谓民事再审检察建议，是指人民检察院对于同级人民法院确有错误的生效裁判或者调解书，以检察建议的形式要求法院启动案件复查程序，并根据审查情况决定是否启动再审程序的监督形式。作为中国检察制度中的特有制度，再审检察建议最早应用于1990年四川凉山州的一起行政申诉案件。当时，四川凉山州检察院针对该案件向凉山州中级人民法院提出检察建议，最终该检察建议被得以采纳。至2001年9月，最高人民检察院颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，以专章的形式规定了“检察建议”，并列举了可向人民法院提出检察建议的四种情形和向有关单位提出检察建议的三种情形。同年11月，最高人民法院公布了《全國审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，明确规定人民检察院可以针对审判工作提出检察建议，人民法院应据此认真改进工作。2003年，在最高人民检察院工作报告中，首次统计了2002年度检察建议的数量为15189件。

作为检察机关履行法律监督职能的重要形式，民事再审检察建议的确立旨在解决单一抗诉手段带来的监督过于刚性和效率低下以及民事检察工作的“倒金字塔结构”①等问题，同时，也在客观上为检察机关发挥，民事检察监督职能提供了更多的方式，有助于提升民事检察监督工作效果。近年来，伴随着《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（2009年）和《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（2010年）、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（2011年）、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（2011年）等文件的颁布实施，民事再审检察建议在中国司法实践中的运用愈发广泛，而有关检察建议取得较好监督效果的新闻更是不断见诸报端②。作为对实践经验的回应，2012年《民事诉讼法》将“检察建议”正式确定为法定监督方式。不过，由于立法未对民事再审检察建议的适用条件、法律效力等问题进行明确，导致该制度在实践中面临适用范围不明、法律效力不足等问题，对检察监督工作带来了诸多障碍。为准确把握民事再审检察建议的实践效果，科学划分检察建议与抗诉的适用领域和角色界限，确保其在司法实践中的顺畅、科学运行，有必要对民事再审检察建议的司法实践情况进行系统分析。

一、民事再审检察建议的实践考察

为考察民事再审检察建议的实践运行情况，下文将从全国和地方两个视角对民事再审检察建议的适用数量、适用条件、适用对象、监督效果等问题进行分析。在此，需要说明的是：第一，数据样本来源问题。本文研究分析的数据样本来源于最高人民检察院、重庆市检察院于2004年-2014年在官方媒体上公布的工作报告，以及检察系统内部网上所登载的工作动态、工作通报以及典型案例，数据样本来院真实、全面、权威。第二，研究对象选择问题。在研究对象上，本文从全国和地方两个层面进行阐述。其中，就全国层面而言，主要侧重于从宏观层面对民事再审检察建议的适用数量、适用趋势以及使用效果进行分析；而就地方层面而言，本文则兼顾了研究的便利性以及样本的针对性。首先，之所以选择重庆作为研究的主要样本，是因为笔者本身为重庆市基层检察院检察官，能够通过上级院的工作协调较为便利地查阅相关办案数据及典型案例。同时，重庆作为中国西部地区经济发展最为快速的省份，“案多人少”的民事司法工作现实在考验当地民事司法审判质量的同时③，也为本文研究民事再审检察建议的实践问题提供了较为有利的条件。因而，本课题下文将以全国检察机关以及重庆市检察机关的相关数据、案例为样本，对民事再审检察建议的实践情况进行分析。

（一）全国视角：再审检察建议实践运行总体情况

1.再审察建议的适用数量总体呈逐步上升趋势。从数量上看（如图1所示），全国民事再审检察建议从2003年的4 259件上升至2013年的9 520件，上升幅度近124%，而在2012年，再审检察建议更是达到11 296件，成为适用数量历年之最。适用数量的大幅增长，客观反映了再审检察建议在实践中日趋强化的趋势。但与此同时，再审检察建议的适用数量也呈现以下特点：第一，部分年份的适用数量呈现忽增忽降趋势。与前一年度相比，再审检察建议发布数量有显著变化的是2008年、2010年以及2013年，变化幅度分别为下降12.9%、上升68.2%以及下降15.7%。第二，2010年后再审检察建议呈现激增态势。2003年-2009年间，再审检察建议的适用平均值约为5 000件，且年度适用量的发展趋势较为平稳；而至2010年后，再审检察建议年平均适用量基本维持在10 000件以上，数量最低的2013年，其适用量也有9 520件。

2.再审检察建议渐成民事检察监督的主要形式。根据统计数据（如图2所示），在2003年-2013年间，以抗诉和检察建议方式开展的民事行政检察监督的案件总量总体呈现上升的趋势。而就抗诉与再审检察建议两种监督方式的关系而言，民事检察监督逐年从原来的“抗诉为主、再审检察建议为辅”的监督模式，向“抗诉与再审检察建议并重”的监督模式转变，再审检察建议逐渐演变为民事检察监督的基本监督形式之一，甚至在近年来成为主要监督形式。例如，在2003年，民事再审检察建议制发数量仅为抗诉的25%；而至2009年，这一比例比已经上升为58%；而在2010年至2012年，民事再审检察件建议的适用数量基本与抗诉量基本持平。endprint

3.再审检察建议的适用效果有待提升。就再审检察建议和抗诉获得采纳的情况看（如图3所示），主要呈现以下特征：第一，再审检察建议获得的法院采纳率变化幅度大于抗诉。例如，在2007年，再审检察建议获得法院采纳的比例为60.1%，而至2012年这一比例已达82.6%；而抗诉获得法院的改判率基本维持在70%左右，客观反映了抗诉质量的稳定性。第二，再审检察建议获得的采纳率未明显高于抗诉。作为“柔性监督”的重要探索，再审检察建议的职能之一是为了改变原有的“抗诉监督”造成的法检两家之间的冲突，但就整体数据而言，再审检察建议并未获得比抗诉更高的采纳率，因此，再审检察建议的司法效果有待提升。

（二）地方视角：再审检察建议适用情况具体分析

为考察民事再审检察建议在个案中的运行情况，本文专门对重庆市部分检察院再审检察建议适用情况进行调研，收集到2009至2013年来自三级检察院共计47件再审检察建议及相关文书。以下有关再审检察建议适用情况的分析，将以收集到的相关案例和数据为样本。

1.再审检察建议的适用案件类型。通过对重庆市47份再审检察建议的梳理（如图4所示），可以看出其适用案件呈现两个特点：第一，再审检察建议适用的案件类型较为广泛。再审检察建议适用的案件类型主要包括民间借贷纠纷、征地拆迁补偿纠纷、财产权属纠纷、土地使用权纠纷、离婚纠纷、人身损害赔偿纠纷、房屋买卖合同纠纷、相邻权纠纷、劳动争议纠纷、不当得利纠纷、扶养费纠纷等多个类型。其中，对民间借贷纠纷提出检察建议的有20件，占收集案件总数的42.6%。第二，再审检察建议主要针对基层法院的一审案件发出。在47件再审检察建议中，针对一审案件发出的有40件，占再审检察建议总量的85.1%；而针对二审案件发出的仅有7件，占总比例的14.9%。这一方面反映了基层法院办案质量与上级法院相比具有一定的差距，另一方面也说明大多数案件未经过二审程序的审理就直接进入审判监督程序，有浪费司法资源之嫌。

2.再审检察建议的适用条件。在47份样本中，检察机关提出再审检察建议的具体事由有：（1）事实认定错误；（2）适用法律错误；（3）审判程序违法；（4）损害当事人诉讼权利；（5）判决内容对一方显失公平；（6）非基于当事人本人或者其诉讼代理人的事由，导致案件当事人未参加诉讼；（7）有新证据出现，足以推翻原判决裁定；（8）生效的裁判文书或者调解书具有损害第三人利益情形；（9）文书送达存在瑕疵的；（10）遗漏或者超出当事人诉讼请求作出裁判。需要说明的是，一个民事错案或违法案件的发生并不一定仅存在一种错误或违法情形，而有可能存在多种错误或违法情形，因此，检察机关制发再审检察建议的事由有时并非唯一，而是存在多种需要监督的事由。为具体考察再审检察建议事由的适用情况，本部分的分析将以具体监督事由的适用数量而非再审检察建议书的制发数量为准。

根据《民事诉讼法》的规定，重庆市检察机关提出再审检察建议的事由可归结为（如图5所示）：第一，有新的证据，足以推翻原判决、裁定的。此类检察建议数量为7份，其中有3份将其作为提出再审检察建议的唯一理由，其余4份将其作为提出再审检察建议的理由之一。第二，原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的。此类检察建议数量为18份，其中单独以此为理由提出再审检察建议的7份，其余11份将其作为提出再审检察建议的理由之一。第三，原判决、裁定适用法律确有错误的。此类检察建议数量为16份，其中单独以此为理由提出再审检察建议的6份，其余10份将其作为提出再审检察建议的理由之一。第四，应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的。其中1份基于该理由单独提出，1份将其作为提起建议的理由之一。第五，未经传票传唤，缺席判决的。此类检察建议数量为2份，且均将其作为提起的理由之一。第六，原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的。此类检察建议数量为4份，其中单独以此为理由提出再审检察建议的2份，其余2份将其作为提出再审检察建议的理由之一。此外，还有的再审检察建议基于当事人未在法定时间内收到起诉状副本、法院文书送达方式违法、法院适用的审理程序违法、剥夺当事人起诉权以及损害案外第三人合法利益等理由提出，而这些事由并不属于2007年、2012年修订实施的《民事诉讼法》规定的再审事由，也不符合2013年的最高检制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《诉讼监督规则》）规定的可以提出再审检察建议的事项。因此，再审检察建议在适用条件上有扩大化的现象。

3.再审检察建议的适用对象。以适用对象进行区分（如图6所示），47份再审检察建议中针对民事调解书的有13份，占再审检察建议发布总量的27.66%；針对民事判决书的有34份，占再审检察建议发布总量的72.34%；针对民事裁定书发布再审检察建议件数为0。而就针对民事调解书的具体理由而言，主要有下列类型：第一，调解书违反了真实、自愿、合法原则，此类情形有6件，其中单独以此为由提出再审检察建议的为4件；第二，调解书损害了第三人的合法权益，此类情形有4件，其中1件将其作为提出再审检察建议的唯一事由；第三，调解书存在适用事实认定错误、法律适用错误以及遗漏当事人等情形，此类情形有8件，均将其作为提出再审检察建议的事由之一。然而，在2011年之前，相关立法或者司法解释并未对再审检察建议是否能够监督民事调解书的问题进行规定，而至2011年之后，无论是2011年“两高”颁行《若干意见》，还是2012年修改实施的《民事诉讼法》以及2013年最高检颁行的《诉讼监督规则》，均将对调解书的监督范围限定于“损害国家利益、社会公共利益的”情形。因此，实践中以再审检察建议的形式对民事调解书进行监督有超出法律规定的现象。此外，鉴于民事裁定主要针对的是程序事项，而再审检察建议对民事裁定的“零监督”，也反映了民事检察监督实践中存在“重实体轻程序”的倾向。

4.再审检察建议的具体效果。对于再审检察建议在实践中的具体效果，本文主要从再审检察建议的运行期限、获得法院采纳情况以及案件最终处理结果三个方面进行分析。首先，再审检察建议的运行期限。根据新民诉法的规定，在47份再审检察建议中，已经获得法院回复的有33件，未获得回复的有14件。其中，在获得法院回复的再审检察建议中，3个月内获得回复的案件有23件，占回复案件总数的69.7%，其余10件均超过三个月，回复时间最长的为10个月。而在未获得回复的14件中，发出时间不超过三个月的有8件，占未回复案件总数的57.1%，其余6件均超过三个月，且未回复时间最长的为8个月。根据2011年“两高”会签《若干意见》的规定，法院自收到再审检察建议应当在三个月内对检察院进行回复，而通过对样本的分析可以发现该规定并未获得严格执行。其次，再审检察建议的采纳情况。在已经获得法院回复的再审检察建议中有27件获得法院采纳，采纳率达81.8%，采纳形式包括启动再审程序或者在其它环节对生效裁判、调解书予以纠正。而6件未获采纳的案件主要基于以下原因：（1）当事人未对民事调解书提出异议，且已过再审时效；（2）提出监督的理由不属于启动再审的事由；（3）裁判存在程序性瑕疵，但不影响判决结果。实践中，基于“监督事由不属于再审事由”而未获得法院采纳的情况时有发生，也反映出检察人员在法律适用能力等方面仍然有待改进。最后，案件的最终处理结果。在获得法院采纳的27件再审检察建议中，通过再审程序改判的有20件，占获得回复的案件总数的74.1%；未启动再审程序而在执行环节促成当事人和解或直接在执行环节改变的7件，占获得回复的案件总数的25.9%。这说明，原本应当通过再审程序来纠正的事项最终却通过其他方式进行处理，其实质为法院对自身存在审判瑕疵问题的“规避”。endprint

二、民事再审检察建议实践中的主要问题

（一）数量的波动：再审检察建议深受法律政策变化影响

就全国范围而言，自2001年最高检颁布《办案规则》以来至2007年，再审检察建议的适用基本保持稳步增长的趋势。而在2008年、2010年、2013年，再审检察建议的变化幅度相对较大，而这恰恰与相应年份司法政策的出台以及法律条文的变化有密切关联。例如，2007年修订的《民事诉讼法》中未对再审检察建议予以明确，造成了实践中各地检察院和法院之间存在认识分歧，加之，由于修订后的《民事诉讼法》降低了法院受理当事人申请再审的门槛，并提高再审法院的级别，造成部分申诉案源向法院分流，客观上造成了2008年度全国检察机关开展民事检察监督的案件数量以及提出再审检察建议的数量双双下降。而在2010年，最高检制定下发《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》，明确提出“着力加大办理民事行政申诉案件力度”、“着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局”等要求，有效调动了各地检察机关开展民事行政检察监督工作的积极性。该文件的颁发，也使得“民事行政检察工作在各级院的重视程度，达到了一个前所未有的高度”⑩。而当年的抗诉和再审检察建议数量更是同时呈现大幅上涨趋势。而在2013年，伴随着2012年新《民事诉讼法》的修订，尽管检察建议已被确定为法定的监督形式，但在再审程序的启动顺序上，新《民诉法》遵循的是由法院和当事人先行启动，检察机关在前两种途经未能发挥应有作用时方可要求法院启动再审程序。审判监督程序启动模式的调整，使得很多案件可先通过法院主动再审或当事人申请再审两种方式纠错，而过滤后的少部分案件才由当事人向检察机关申请检察建议或抗诉，再审检察建议的发出数量在2013年也相应下降。

（二）界限的模糊：再审检察建议与抗诉的关系未能准确厘清

新《民事诉讼法》虽然将检察建议确定为法定监督手段，但对其与抗诉如何区分适用范围问题未予明确。根据新《民事诉讼法》第200条及第208条第2款的规定，对于符合再审情形的民事案件，地方各级检察机关可自主选择适用再审检察建议或者抗诉的方式进行监督，两者在适用范围上并无实质性差别。为便于实践操作，2013年最高检颁布的《诉讼监督规则》第83条专门对再审检察建议适用范围问题进行规定，明确排除了《民事訴讼法》第200条规定的“原判决、裁定适用法律确有错误的”以及“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”两种情形。对于该规定，最高检给出如下解释：第一，《民事诉讼法》第200条第1项至第5项的规定主要涉及案件事实认定问题，而根据《民事诉讼法》第211条关于再审案件管辖的规定，上级法院可将具有此类情形的案件交由下级法院再审，因而以再审检察建议的方式进行监督并由原审法院审理较为适宜；第二，《民事诉讼法》第200条第6项至第11项主要涉及法院审判违法事项，且此类情形易于认定，以再审检察建议的形式进行监督能够提升监督效率和效果[1]。不过，这一变化同样存在问题：首先，《民事诉讼法》第200条第5款为“法院未依法履行调查取证权”的情形，应当属于程序违法事项，而非《诉讼监督规则》界定的“案件事实认定问题”；其次，《诉讼监督规则》并未说明基于何种标准对《民事诉讼法》第200条规定的再审事由进行了分类，以及每类情形基于何种法理依据适宜或者不适宜以再审检察建议的方式进行监督，而仅以“较为适宜”、“容易认定”等主观性表述作为理由显得有失严谨；最后，《诉讼监督规则》第83条对再审检察建议适用范围的界定以及“可以”提出再审检察建议的表述，并未从根本上区分再审检察建议和抗诉的适用标准与界限。事实上，实践中再审检察建议适用数量“激增”和监督效果“疲软”的矛盾，与立法对再审检察建议适用范围的模糊定位密切相关。

（三）效力的弱化：再审检察建议的适用效果难以保障

再审检察建议的广泛适用，改变了原有的“单纯依靠抗诉”的民事检察监督模式，但就监督效果而言，“抗诉”依然是民事检察监督工作中较为有效、稳定的监督方式。之所以如此，原因在于：第一，两者法律规定的完善程度不同。抗诉监督手段制度化较早，其适用条件、运行程序等有相对明确的法律规范，便于实践操作；而再审检察建议则由于长期游离于正式法律规定之外，客观上造成了司法适用不明确，而当法检两家对该问题存在分歧时，其监督效果必然受到影响。第二，两者适用条件的严格程度不同。由于立法对检察建议适用条件规定模糊，使得再审检察建议在不同时间、地域及办案人员之间会有不同的适用标准，容易造成再审检察建议执法质量的参差不齐；相较而言，抗诉监督手段适用条件较为严格，且“抗诉”的运行模式均为“上抗下”的形式，即：现有下级院向上级院提出抗诉的请示，再由上级院审查决定是否进行抗诉，两级检察院的分别审查确保了抗诉案件的办案质量，为再审理由的准确性以及相关案件的改判提供了保障。第三，两者的监督实效存在明显差异。对于抗诉而言，其具有强制启动再审程序的功能，法院在收到检察机关的抗诉书后，应当启动再审程序，而鉴于相关案件存在新证据或者法院认定事实错误等原因，法院最终依法改判的几率相对较大；相比之下，再审检察建议的法律效力未予明确，实践中再审检察建议是否得到法院采纳，往往取决于当地“法检”两家关系的“和谐程度”，这种“法外因素”的存在造成再审检察建议的实践效果会因时因地存在差异。

（四）程序的失范：再审检察建议的运作程序尚不严谨

所谓再审检察建议运作程序不规范，是指再审检察建议在具体内容、文书格式以及运行过程等事项上，均存在法律规定不明确、司法操作不统一的情况。具体表现为：第一，仅对生效裁判文书的具体问题进行列举，而未将其按照《民事诉讼法》有关再审事项的规定进行归类说明。例如，重庆某县检察院对同级法院一民间借贷纠纷判决提出检察建议的理由为“原审判决确有不当”，并列举其认为原审判决存在错误的具体情形，但却未说明相关情形是否符合再审的条件。第二，在再审检察建议书中，将法院生效文书中符合再审条件的事由以及其他工作瑕疵等同时列举，造成再审检察建议与一般检察建议混同使用。例如，重庆市某区检察院针对同级法院作出的以人身损害赔偿纠纷案提出再审检察建议的理由有三项：（1）原判决适用法律错误；（2）部分当事人非基于本人原因未参加诉讼；（3）原审诉讼过程中存在文书未送达的情形。根据《民事诉讼法》的规定，第三项事由显然不属于再审的事由，其应当通过其他检察建议的形式进行监督，而不应与再审检察建议混同适用。endprint

此外，对于再审检察建议的制发程序、接收部门以及检察院是否派员参与再审检察建议启动的再审程序等事项，法律规定亦不明确，各地的程序运作也不尽统一。比如，对于再审检察建议的接收部门问题，实践中有些法院是由立案庭接收，而有的则是由审监庭接收。接收部门的差异会影响再审检察建议在法院内容的流转及审查处理，进而影响再审检察建议的适用效果[2]。又如，就再审检察建议的内部审查程序来看，有的检察院交由交检委会讨论决定，有的检察院则由检察长或分管检察长签发，有的检察院只需业务部门的领导认可，内部规范的不统一也反映了各地检察院对再审检察建议重视程度的差异。最后，对于是否派员参与庭审的问题，《重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院关于规范民事行政检察建议工作的若干意见（试行）》明确规定：“人民法院依据再审检察建议启动再审程序的，提出检察建议的人民检察院不派员出席再审庭审活动。”而浙江省人民检察院《关于人民检察院适用民事行政再审检察建议的实施细则（试行）》规定：“人民法院依据再审检察建议开庭审理的案件就，人民检察院一般不派员出庭。人民法院建议人民检察院派员出庭再审法庭的，人民检察院可以派员出席。”

三、民事再审检察建议的制度完善

（一）合理界定再审检察建议的适用范围

对于如何界定再审检察建议与抗诉的适用范围，学界存在不同意见。有学者认为，应根据监督事由影响程度的不同区分抗诉与再审检察建议，具体而言，抗诉主要适用于以下情形：（1）属于《民事诉讼法》第200条第1项至第12项规定情形之一，且造成严重后果或者恶劣影响的；（2）原审法官审理案件过程中存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；（3）民事调解书损害国家利益或社会公共利益的；（4）检察院提出再审检察建议后，法院无正当理由不接受的，或逾期未答复的。而再审检察建议则应主要适用于以下情形：（1）于《民事诉讼法》第200条第1项至第12项规定情形之一，但未造成严重后果或者恶劣影响的；（2）民事裁判存在证据不足、事实认定错误、适用法律错误等情形，经检法协商一致，人民法院同意再审的；（3）调解书违背自愿、合法原则的[3]。另有学者指出，应将现行《民事诉讼法》规定的再审事由划分为“事实认定错误类”、“法律适用错误类”、“程序违法类”以及“法官违法类”四种类型，认为：鉴于实践中检察机关以“事实认定错误”为由提出抗诉的案件往往经历“提请上级人民检察院抗诉——提出抗诉——裁定发回下级法院再审”的“倒U字”历程，对该类案件先以再审检察建议进行监督能简化办案环节、节约司法成本、提高办案效率。对再审检察建议未被法院采纳，而检察机关又认为确应纠正的，可向上级院提请抗诉。对于其他三类监督事由，鉴于法律规定人民法院应对案件进行“同级审理”，因而应更注重司法公正而非司法效率，故而宜直接采用抗诉监督方式[4]。

尽管从理论上判断两种观点“孰优孰劣”并非易事，但就司法操作层面而言，第二种观点明确将再审检察建议的适用范围限定于案件存在“事实认识错误”的情形，范围相对明确且便于审查判断，而第一种观点不仅区分标准不统一，且未对如何判断是否属于“严重后果”与“恶劣影响”进行说明，不便于司法操作。事实上，从监督事由的影响范围角度看，第二种观点对再审检察建议和抗诉适用范围的界分同样较为科学，理由在于：对于“事实认定错误类”案件而言，由于该情形的发生主要缘于当事人未提供充分有效的证据或者法院对相关证据的认知产生错误，此类情形主要对个案产生影响，一般不涉及其他案件的审理，因而适用旨在纠正个案错误的再审检察建议较为合适；相比之下，“法律适用错误类”、“程序违法类”以及“法官违法类”三类情形的发生主要是法官对于现行法律的理解错误、长期不注重审判程序合法性以及缺乏廉洁自律意识造成的，其不仅直接影响个案的司法公正，还会将这种不良影响波及其他不特定案件中，进而影响整体的司法公正以及司法公信力。例如，美國学者布莱恩·福斯特在评价正当程序错误及其社会影响时就曾指出，“对正当程序保护所造成的侵犯不仅具有象征性的结果，而且还可能影响到每一个人”[5]。因此，鉴于该三类错误造成不良影响的广泛性，不宜以再审检察建议的方式对该类审判错误情形的纠正，而应当采用具有较强约束力的“抗诉”监督。

就此而言，最高检《诉讼监督规则》第83条未将《民事诉讼法》第200条规定的“原判决、裁定适用法律确有错误的”以及“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”两种情形纳入再审检察建议适用范围的规定并无不妥，因为这两种情形恰恰属于“法律适用错误类”及“法官违法类”两类情形。但遗憾的是，最高检《诉讼监督规则》规定的适宜以再审检察建议方式监督的11种情形中，既未将“程序违法类”情形排除于再审检察建议的适用范围，同时还存在误将“程序违法类”情形界定为“事实认定错误”的情形。为合理界定再审检察建议和抗诉的适用范围，建议《民事诉讼法》或相关司法解释对民事案件再审事由进行上述“类型化”区分，将再审检察建议的适用范围限定在案件单纯存在“事实认定错误”的情形，同时，保留检察机关在特定情形下对此情形提出（请）抗诉的权力。而对案件存在“法律适用错误类”、“程序违法类”以及“法官违法类”情形的或同时存在“事实认定错误”与前述三种情形之一的，应当以抗诉形式进行监督。此外，对于调解书具有损害国家利益、社会公共利益情形的，也应以上述标准对监督事由进行区分，以决定应采取何种方式进行监督。

（二）准确把握再审检察建议的法律效力

实践中，再审检察建议适用效果的重要原因之一，就在于各地检察机关以及“法检”两家对再审检察建议的法律效力存在认识分歧。事实上，对于再审检察建议的效力问题，早在2011年“两高”颁布的《若干意见》就已有规定。根据《若干意见》第7条第2款，“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”此外，2015年2月颁布实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称“《民事诉讼法》司法解释”）就法院收到再审检察建议如何处理问题作了进一步完善。《民事诉讼法》司法解释第419条规定，“人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照民事诉讼法第一百九十八条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。”根据上述行政与法规的规定，再审检察建议并不具有直接启动再审程序的效力，但人民法院收到再审检察建议后都应当对其监督的案件进行“审查”，并将审查结果在规定时间内向检察机关反馈。这就表明，再审检察建议在民事检察监督工作中的基本功能为“要求法院对案件启动复查程序”，即：再审检察建议的效力并非要求法院直接起动再审程序，而是要求法院对案件是否存在“事实认定错误”的情形进行审查，并根据审查结果依法决定应否启动再审程序。endprint

长期以来，部分学者以及以检察人员为代表的司法工作者普遍诟病再审检察建议仅具有“软性规范”而缺乏强制性约束力，认为应当完善再审检察建议的效力保障机制，甚至有学者明确提出反对“检察建议”这种软弱的监督方式，认为应当适用“纠正违法通知”这种“命令式”监督方式[6]。不过，就再审检察建议的确立初衷而言，其是为了解决单一抗诉手段带来的监督范围狭窄、监督过于刚性、监督非效率以及办案结构失衡等问题，进而通过发挥其灵活性、协商型、高效率等监督特点，实现民事检察监督工作的多元化。因而，过于强调再审检察建议的强制性效力，实际上与该监督手段的确立初衷并不相符，而且也会再次将再审检察建议与抗诉的性质混同。基于此，《民事诉讼法》司法解释第419条将再审检察建议的法律效力定位为“要求法院对案件启动复查程序”不仅能够解决长期学界和实务部门在此问题上的认识分歧，而且也便于法检两家顺利履行相应的司法职能。不过，由于再审检察建议是由检察机关向法院发出，对于法院经审查裁定再审的案件，除通知当事人外，建议还应以书面形式通知提出再审检察建议的检察机关，以便于检察机关届时派员参与庭审及开展其他与案件相关的监督工作。

（三）规范完善再审检察建议的运行程序

再审检察建议获得法院采纳率的大幅波动，固然与“法检”两家在其法律效力上存在认识分歧相关，但也与各地再审检察建议制发程序的混乱和制发质量的参差不齐密切联系。为规范再审检察建议的运行，在严格执行《民事诉讼法》司法解释和最高检《诉讼监督规则》的基础上，建议从以下方面进一步完善：

第一，规范民事监督案件的受理审查程序。案件受理后，民事行政检察监督部门应当对案件涉及的相关法律文书及证据材料进行审查，并就本院是否具有案件管辖权以及案件是否符合监督条件等事项作出初步判断。对于符合监督条件的，应当审查案件是否单纯存在“事实认定错误”的情形，并根据审查结果决定采用再审检察建议、抗诉或者其他监督形式进行监督。

第二，统一再审检察建议的文书制作程序。对于审查符合再审检察建议适度范围的案件，应当由具体案件承办人提出书面建议交部门负责人审核批准或者由主任检察官作出书面办理意见后，提交本院检委会讨论决定，最后以检察院的名义作出。需要说明的是，对于当事人向人民检察院申请监督的案件，或者当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报的案件，案件承办人或者主任检察官拟制发再审检察建议的，应在提交本院检委会讨论决定前，听取或第三人的意见，以更好地维护其诉讼权利。

第三，增强再审检察建议书的说理性。在制作再审检察建议书时，除严格执行最高检确定的《再审检察建议书》制作格式外，建议通过其他附件或者文书备注的形式对再审检察建议书进行阐释说理，具体包括“本案什么错误（抗点）——错在哪里（理由）——为什么错（说理结合）——应予再审（适用法律）”[7]等事项，以此通过增强再审检察建议的针对性和准确性，提高人民法院采纳再审检察建议的比例。

第四，健全文书送达以及监督反馈工作程序。为确保再审检察建议顺畅运行，建议通过完善司法解释或者工作机制等形式对再审检察建议的送达及监督反馈机制进行明确，具体而言：检察机关依法向法院特定部门送达《再审检察建议书》。收到文书后，法院应履行回执手续，以限定审查处理再审检察建议的时限。法院逾期未对监督案件作出处理或者未就监督事宜作出回复的，检察机关可要求法院说明原因。对于法院无故不启动再审程序的，检察机关应及时报请上级院提出抗诉或再审检察建议。法院决定启动再审的案件，应以书面形式通知检察机关开庭的时间、地点等事宜，以便检察机关派员参与出庭。

（四）做好再审检察建议与其他监督形式的衔接

为保障再审检察建议的适用效果，检察机关还应当注重再审检察建议与一般检察建议与抗诉监督形式的衔接与协调，具体而言：

其一，做好再审检察建议与一般检察建议的区分与协作。根据《民事诉讼法》第208条第2款、第3款的规定，检察机关既可以对民事审判监督程序中规定的事由进行监督，也可以对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为进行监督。其中，前者的监督形式为再审检察建议及抗诉，而后者则主要采用一般检察建议的形式进行监督。两者虽同属于法律规定的监督方式，但存在着本质区别：首先，就适用对象而言，再审检察建议是针对民事审判监督程序中规定的情形开展法律监督；而一般检察建议主要针对在一审普通程序、简易程序、小额程序、特别程序、破产程序、海事诉讼程序等其他审判程序中的审判人员违法行为进行监督。一般而言，此类违法行为主要包括：调解违反自愿原则或调解协议内容违法的、法院违法采取保全或先予执行措施的、审判期限超出法律规定的、违法裁定诉讼中止或诉讼终结的、违法采取民事诉讼强制措施的以及送达程序违法的等情形。其次，就价值功能而言，再审检察建议的目的在于督促法院自行对相关案件进行复查，并依法作出是否启动再审程序的裁定；相比之下，一般检察建议所针对的事项虽然性质上属于审判人员违法，但依法不适用再审程序进行纠正，其监督的目的在于促进法院及审判人员改进司法作风、加强审判管理、完善内部监督，进而实现司法质量和司法效能的提升。最后，就监督时限而言，再审检察建议主要是对生效民事裁判进行监督，具有“事后”监督的特点；而由于一般检察建议则可以对民事审判活动全过程是否存在审判人员违法行为进行监督，其具有“全程监督”和“即时监督”的特点。鉴于再审检察建议与一般检察建议的上述区别，建议检察机关对案件材料审查后，发现既符合提出再审检察建议条件的，也存在一般检察建议监督情形的，应当向法院同时发出《再审检察建议书》和《检察建议书》，实现民事检察监督工作的全面覆盖。

其二，强化再审检察建议与抗诉的程序衔接。虽然在适用范围上再审检察建议与抗诉应当有所区别，但鉴于再审检察建议具有“软约束”的特点，为有效应对法院无正当理由拒不接收再審检察建议或预期未对再审检察建议进行处理等情形的发生，还应当强化再审检察建议与抗诉监督方式的衔接。具体而言：对同级法院在规定的期限内不予反馈或不予采纳的再审检察建议，而检察机关认为法院的裁判确实存在“事实认定错误”影响案件公正的，应及时报请上级人民检察院进行抗诉。需要说明的是，再审检察建议是与抗诉为并列的监督方式，而非抗诉的前置程序，因此对案件存在“事实认定错误”且严重影响案件公正情形的，检察机关亦可直接采用抗诉监督手段，以保障民事检察监督取得良好效果。endprint

四、結语

作为从实践产生和发展的民事检察监督方式，民事再审检察建议在提高民事检察监督工作效率、节约检察机关司法资源、柔化法院与检察院的关系等方面发挥了重要作用。然而，通过对全国以及重庆市检察机关民事再审检察建议事件情况的实证分析，可以发现该监督方式在实践中存在适用数量不稳定、使用效果不理想以及适用范围扩大化等问题，这不仅不利于促进民事审判质量的提升，同时也损害了检察机关自身的权威。对此，我国应当通过完善再审检察建议的法律制度、规范再审检察建议的运行程序以及做好再审检察建议的效力保障等措施，确保民事再审检察建议在民事检察实践中合法规范运行。

注释：

①谓民事检察工作的“倒金字塔”模式，是指根据《民事诉讼法》的规定，地方各级检察机关无权对符合再审条件的同级人民法院已经发生效力的判决、裁定以抗诉的形式进行监督，而只能提请上一级人民检察院向统计人民法院抗诉，这就使得大量的抗诉案件集中在高级别检察机关，从而形成抗诉案件的数量的“倒金字塔”结构。参见王利明教授的《我国民法典体系问题研究》一书（经济科学出版社2009年版，第297页298页）；参见梁慧星的《中国民法典草案建议稿附理由（亲属编）》一书（法律出版社2013年版，第256页257页）。笔者认为亲权与监护的含义已经趋同，亲权与父母监护相当，问题的关键不在于亲权与监护的分离，而在于监护制度内部父母监护与其他监护主体监护的区分。因此本文的监护制度是广义上的监护制度，即包括狭义的父母之外的其他主体的监护以及父母监护（即亲权）。

②根据中国知网的数据，截至2016年4月，有关检察建议的主题新闻报道多达773篇，其中诸如“重庆：三年六百多份检察建议被采纳”，“一纸建议守护47万农民利益”等正面宣介检察建议文章多达400余篇。

③据统计，2008年至2012年，重庆市各级法院共审结的一审民商事案件849 484件。2013年至2014年，重庆市各级人民法院共审结一审民商事案件数量分别为235 685、115 621件。而在办案数量上，2014年重庆市各级法院法官人均结案为111件，同比增长13.3%。

④⑤⑥数据来源于2004年-2014年《最高人民检察院工作报告》及2004年-2014年最高人民检察院民行厅《全国民行工作总结》。

⑦⑧⑨数据及案例来源于2009年-2013年重庆市人民检察院民行处发布的《全市民行工作情况》、《民事行政检察工作动态》。

⑩参见2010年全国民事行政检察工作总结。

[参考文献]

[1]郑新俭.《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》条文释义及民事诉讼监督规则法律文书制作[M].北京：中国检察出版社，2014：91.

[2]张立.再审检察建议：推行八年何时入法[N].检察日报，20090504（5）.

[3]王亚静.民事再审检察建议与抗诉的衔接适用[EB/OL].（20140312）[20160721].http：//www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/YXJ/201403/t20140312_1345474.html.

[4]秦勤.论民事再审检察建议的价值、困境与制度完善[J].河南社会科学，2013（10）：3234.

[5]布莱恩·福斯特.司法错误论：性质、来源和救济[M].刘静坤，译.北京：中国人民公安大学出版社，2007：21.

[6]全国人大常委会法制工作委员会民法室.中华人民共和国民事诉讼法立法背景与观点全集[M].北京：法律出版社，2012：151.

[7]天津市滨海新区大港人民检察院课题组.民事再审检察建议若干问题探讨：兼论对《民事诉讼法》第208条第2款的理解与适用[J].天津法学，2014（1）：5461.

（责任编辑江海波）

Abstract：Since the implementation of the revised Civil Procedure Law in 2012， civil retrial procuratorial suggestions， which have been playing an increasingly important role in civil procuratorial supervision， are recognized as a statutory means of supervision. As the applicable scope of retrial procuratorial suggestions to procuratorial supervision， its operational mechanism and the relationship with protest procedures are yet to be properly solved， its practical effect has come under numerous restrictions. Investigations into the applicable conditions of retrial procuratorial suggestions among nationwide procuratorial organs and some Chongqingbased procuratorial organs have revealed lots of practical problems， for example， the applicable quantity is subject greatly to changes in legal policies， the relationship between counterappeal remains clearly defined， the applicable effect is hard to be guaranteed， the operation procedure is not rigorous， etc. Therefore， it is necessary to define the applicable scope， legal force and operational procedures of retrial procuratorial suggestions. Only in this way can the effect of retrial procuratorial suggestions on Chinese civil judicature be perfectly exerted.

Key words：retrial procuratorial suggestions； civil prosecutorial supervision； demur； the scope of application； legal validityendprint