我国高校内部治理结构的缺陷与法制改进

摘要：我国目前的高等教育办学结构基本上形成了以公办高校为主体，以民办高校为有益补充的健全体系。两类高校的内部治理结构均以“校长负责制”为核心，在细微制度设计上存在差别。此种内部治理结构的设置存在一定缺陷，造成了公办高校的行政化现象和民办高校的私益化现象，应当作出法制改进。未来应当形成学术与行政分权制衡的新型高校内部治理结构，公办高校和非营利性民办高校均应当充实高校学术委员会的职权，形成与校长之间的分权制衡；而营利性民办高校则应当直接采用公司制企业法人的内部治理结构。

关键词：中国高校；内部组织；校长负责制；学术委员会

中图分类号：G649.21文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0026

2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对我国未来五年内高等教育的发展提出了若干新的要求，其中明确提出要“推进现代大学制度建设，完善学校内部治理结构”。①这为我国未来高校内部治理结构的建立与健全做出了新的制度安排，同时，其也呼唤与之相适应的相关法律制度的因应和变革。本文拟就此问题进行初步探讨。

一、我国高校内部治理结构的基本法律规定

我国目前的高等教育办学结构基本上形成了以公办高校为主体，以民办高校为有益补充的健全体系。而高校内部治理结构的设置也依照公办高校或民办高校的不同而有所差别。前者主要依照《高等教育法》的相关规定，而后者则依照《民办教育促进法》和《民办高等学校办学管理若干规定》进行内部治理结构的设置。两类高校的内部治理结构都遵循着“校长负责制”原则，但在具体制度的设计上存在显著差别。总体来说，由于我国公办高校在高等教育体系中的主体地位，而民办高校的发展具有明显的后发性，我国高校内部治理结构的法律规定基本上依托于公办高等教育的现有体制，民办高等教育内部治理结构的法律规定仅进行了微弱的调整和变动，二者差距不大。

（一）公办高校内部治理结构的基本法律规定

《高等教育法》主要适用于“国家举办的高等学校”，即公办高校。对于民办高校，则属于“社会力量举办的高等学校”，按照《高等教育法》第三十九条第二款的规定，其内部管理体制不适用于该法，主要依照《民办教育促进法》实施。

依照《高等教育法》第四章的有关规定，当前我国公办高校的内部治理结构遵循着“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”体制——校长在中国共产党高等学校基层委员会领导下，全面负责高校的教学、科学研究与行政管理工作；在校长之外设立学术委员会，负责高校学术性事务的管理职责；另外则以教师为主体成立教职工代表大会，依法保障教职工基本权利、对校长及学术委员会开展民主监督。这一体制的基本架构遵循了中国各级行政管理部门中的“首长负责制”结构，并有所变动，能够同时兼容中国高校日常管理中的行政性和教学性需求，它符合当前我国主要以公办高校为主的高等教育发展阶段的現实需求。

（二）民办高校内部治理结构的基本法律规定

对民办高校来说，由于举办者并不是国家，而是社会力量办学的结果，因此，校长不须对中国共产党高等学校基层委员会负责，而是对作为高校举办者意志代表的决策机构负责。民办高校这种办学体制的不同，决定了其内部治理结构必然与公办高校不同。我国对民办高校内部治理结构进行规定的法律主要包含三个文件：其一为2002年制定的《民办教育促进法》，该法于2013年和2016年分别进行了修正，但有关民办高校内部治理结构的规定并无本质变化；其二为2004年国务院通过的《民办教育促进法实施条例》，该条例明确了原《民办教育促进法》规定较为原则化和抽象化的规则，进一步确保了相关规则的可实施性；其三为教育部2007年颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》，该规定针对《民办教育促进法》及其实施条例均不存在民办高等教育内部治理结构专门规定的问题②，对民办高校的内部治理框架进行了较为详尽的规定。根据这三大法律文本的相关规定，我们可以将当前民办高校内部治理结构总结如下：

首先，民办高校决策机构可被称为“理事会”、“董事会”或其他名称，其职权广泛，性质类似于公司制企业的股东会，校长由其产生，对其负责。决策机构由五人以上组成，民办高校的办学者或其代表与民办高校的校长是决策机构的当然组成人员，其他人员则来自民办高校的教职工代表。其次，决策机构的负责人成为董事长或理事长，要求品行良好、具有政治权利和完全民事行为能力，并报审批机关备案。最后，在这种“民办高校决策机构领导下的校长负责制”下，相关立法还要求民办高校设置教职工代表大会、工会、高校党团组织等内部治理机构。

二、“行政化”与“私益化”：当前高校内部治理结构存在的问题

我国目前以“校长负责制”为核心设计的高校内部治理结构在推动高校规范化治理、促进高等教育发展方面，发挥着举足轻重的作用。但是伴随着社会的发展，此种内部治理结构的局限性也日渐显现：“校长负责制”实质上是与行政机关治理结构中的“首长负责制”相类似的制度设计，这种治理结构有利于“令行禁止”，进而保障行政行为的规范化和提高行政效率。但是，高等教育毕竟不能等同于行政机关，当前以“校长负责制”为核心进行的制度设计，分别在公办高校和民办高校中产生了“行政化”与“私益化”的负面影响。

（一）公办高校的“行政化”倾向

“高校行政化是高等学校背离作为学术组织的本质存在与运行方式，遵循行政组织的价值追求与运作规则的异化行为。”[1]作为一个困扰我国高等教育多年的问题，近年来，高校行政化问题备受关注，而“校长负责制”应当视为造成高校行政化的重要体制性成因。由于高校内部职权未根据性质的不同进行“学术权力”和“行政权力”的划分，两类事项所指向的办公室管理职责也并无具体工作规程的不同，在我国并不存在高效办公室管理中“学术型”与“职业型”两类角色的有效分离[2]，这就为高校内部治理结构中的行政属性侵袭学术属性埋下了隐患。“大学本来是一个学者共同体，但在‘官本位意识形态的浸淫下，大学成员的身份认同受到‘行政化的塑造，行政身份成为衡量他们社会身份的唯一标准，一切身份都可以用行政身份来转换，导致学术的衰微。”[3]endprint

在现行的内部治理结构设计下，高校学术委员会和教职工代表大会也均未被授予明确的职权，只是作为校长的议事协调机构存在，进而发生了行政权力对学术权力的僭越。“行政权力是通过任命产生，自上而下的，带有一定强制性的层级式或者科层式的权力结构。学术权力是高校特有的、自上而下产生的、由教授为代表的相对松散的一种学术组织为载体的权力机构”[4]。

目前的高校内部组织机构设计并未回应两种不同性质职权的区分，统一纳入“校长负责制”的制度框架下，不利于高校教学功能的充分发挥。从这个角度来看，高校去行政化改革被视为提高高校办学自主权、顺应高等教育国际化、法治化发展的必然趋势。[5]

（二）民办高校的“私益化”倾向

民办高校的“校长负责制”与公办高校存在一个显著差别，即校长履职时不存在一个以公权力为代表的负责对象，而是应当对办学者本身负责，民办高校的理事会、董事会或其他名称的决策机构即为办学者意志的代表。相较于公办高校而言，民办高校的学术委员会、教职工代表大会等机构的设计更为弱化，更无法形成对校长或决策机构职权的有力制衡。在这种体制下，民办高校内部治理结构的风险更大。公办高校即便由于行政化造成了对高校学术功能正常发挥的影响，但由于公办高校本身是公益办学，其促进教育公共职能发挥的本质目标不会受到影响，只不过会在日常工作中发生效率的减损而已。但是，民办高校的办学者却是具备私益驱动的民间组织，甚至很多民办高校的办学者本身就是一个以盈利为目标的企业法人。在这种背景下，民办高校由于缺乏对决策机构及校长相关职权的有力制衡，将有可能令高等教育的日常运转发生原则和方向上的重大偏离，沦为民办高校办学者攫取私人利润的手段和工具。近几年来，屡屡有民办高校在招生和办学过程中的违法行为产生，一些恶性招生诈骗行为受到了社会公众的强烈谴责，这一定程度上正是内部治理结构不健全导致的间接影响。

从外在表现来看，民办高校的“私益化”倾向其实比公办高校的“行政化”倾向更为严重，且实际危害更不容忽视。但是，由于我国一直以来在教育体制上都是以公办教育为主体，民办教育的比例和功能均较为边缘化，上述问题便有意无意地被忽视了。甚至在社会意识形态中，也潜移默化地影响了公众对民办高校的态度：面对近几年来民办高校屡屡被爆出的虚假宣传、招生诈骗、教学质量低下等问题，在执法方面一直没有根本性的突破，恰恰相反，公众舆论中还弥漫着一种“民办高校本应如此”的偏见性观念，这进一步导致了相关负面缺陷的扩散。

三、我国高校内部治理机构的法制改进策略

（一）整体策略：建立学术与行政分权制衡的新型内部治理结构

大学治理是联系大学内外部各种利害关系人的正式和非正式关系的制度安排，从而使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一[6]。法治化必然是大学治理结构的最有效手段和根本选择。上文对当前高校内部治理结构存在的缺陷分析表明，必须在一定程度上对我国高校内部治理结构进行改进，以实现对当前公办高校的“行政化”倾向和民办高校“私益化”倾向的有力治理。法制改进的指导原则在于实现学术权力与行政权力的厘定和分野，即令“校长负责制”仅在高校行政权力行使的范围内发挥作用，而学术权力的行使则需要通过健全高校学术委员会的形式，赋予其对高校学术事项的决策权。学术委员会和校长二者形成有效的分工与制衡，共同实现高校内部治理机制的高效运转。

在这方面的一个常见的谬误是，当前的“校长负责制”是美国私立高校长久以来发展的重要经验[7]，我国只是对这个有效的国际经验进行了沿用，无需改革。诚然，美国私立高校确实长期奉行“董事会领导下的校长负责制”，但这并不意味着它们缺乏学术与行政分权制衡的有效机制。一方面，美国私立高校经历了长久的历史发展阶段，这一极具特色的高等教育体制的形成本身与美国社会发达的社会团体自治和民间慈善捐助体系密切相关，换言之，现阶段的美国私立高校办学体制本身就具有很强的公益属性，这与中国目前民办高校强烈的逐利性倾向截然不同。这种高等教育发展阶段的不同决定了美国的“校长负责制”的潜在风险较低。另一方面，美国的“董事会领导下的校长负责制”本身便是仅将权力行使局限于高校行政事项的产物，在校长负责制之外，美国私立高校另行设置了“学术评议委员会制度”，进而形成了行政权力与学术权力分治的制度设计，真正实现在高校管理中“学术与行政的和谐之道”[8]在美国的一些州，甚至会直接通过立法强制性要求高校必须设立学术评议委员会，它们与我国的学术委员会不同，前者享有明确的学术职责主管事项，而不是一个简单的议事咨询机构[9]。因此，美国私立高校的内部治理结构设计，恰恰证明了应在一定程度上对“校长负责制”进行改革，实现行政权力和学术权力的有效分工与制衡。

（二）具体措施：公办高校、民办高校内部治理结构的法制改进

整体来说，不论是公办高校还是民办高校，未来对内部治理结构进行改进的基本逻辑均是强化高校學术委员会在学术职权上的功能，但两类办学主体在具体策略上又存在细微差别。对公办高校来说，由于目前的《高等教育法》已经明确了必须设立高校学术委员会，因此，仅需在未来的制度设计中，明确地将学术职权对其进行匹配即可。事实上，近年来我国一直在探寻公办高校将行政权力与学术权力分置的改革方案，一些地区甚至已经取得了明显的成绩。早在2010年，华中师范大学曾做过高校去行政化改革的一个重要制度探索：除一位因负分管职责的校领导继续留任外，其他校领导集体退出该校学术委员会，将学术权力与行政权力剥离。此举在当时一度被视为高校去行政化改革的标杆[10]。2016年7月22日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在介绍事业单位人事制度改革的下一步工作安排时，表示将“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”，由此开启了我国公办高校不纳入编制管理的改革进程。这一改革进程更是直接对公办高校去行政化改革奠定了基础。endprint

對于民办高校而言，改革方案则更为复杂一些。一方面，在现行的制度框架下，民办高校学术委员会并不是一个必须存在的内部机构；另一方面，按照我国民办高校“分类审批制”的制度改革设计，未来也并非一切民办高校均应当设置学术委员会。申言之，民办高校“分类审批制”旨在通过将营利性民办高校和非营利性民办高校实行分类管理的形式，分别对二者施加不同的市场准入要求和内部治理结构要求。对于营利性民办高校，未来的发展态势是准许其在办学过程中获得经济利益，即通过发挥办学者“理性经济人”的内在驱动力，提高其办学积极性，但由于办学的逐利追求与高等教育的公益目标存在背离，所以营利性民办高校的未来发展趋势偏重于“非学历教育”；而对非营利性民办高校来说，未来法律制度的设计是按照“民办事业单位”的标准对其施加监管，不允许办学者获取经济利润，但是，在若干办学政策和财政扶植政策上，非营利性民办高校将会得到更多的政策倾斜和优惠。

因此，根据这种民办高校分类审批制的改革路径，笔者认为，未来的营利性民办高校内部治理结构无须增设高校学术委员会，由于该类高校的定位是以营利为目的的非学历教育，未来发展可以直接适用《公司法》上所规定的企业法人治理结构，即由对民办高校投资的办学者组成股东会，股东会选举产生董事会，董事会聘任校长开展高校的日常管理工作，高校职工代表大会形成监事会对董事会和校长开展日常监督。股东会、董事会、监事会三者之间形成有效的权力制衡。而对于非营利性的民办高校，为了保证其办学公益性，严格限制来自民办高校举办者私益驱动所造成的对办学公益性的影响，应当采纳与公办高校内部直列机构改革相类似的逻辑，即在民办高校内部增设高校学术委员会，与校长分别主管学术职权和行政职权，防止民办高校办学者私人利益对办学过程学术性的僭越和侵袭。

四、结语

本文通过对我国高校内部治理结构的规范分析和现实总结，得出当前体制存在着公办高校“行政化”和民办高校“私益化”现实缺陷的结论，并在此基础上设计了我国高校内部治理结构的改革方案，该方案涉及多个法律文本或规范性文件的修正，如《高等教育法》、《民办教育促进法》及其实施条例、《民办高等学校办学管理若干规定》，等等。这说明，我国高校内部治理结构的法制改进，是一个系统性、渐进性的改革过程，它可能需要一个较长的时期进行有序安排。目前，我国已进入全面深化改革的新时期，经济、社会、文化多个领域都将迎来深切变革，在这当中，教育体制的改进和发展无疑将起着提纲挈领、中流砥柱的重要作用。希望本文所提出的问题及若干建议对我国高等教育的改革与整体发展有所裨益。

注释：

①参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第五十九章“推进教育现代化”第三节“提升大学创新人才培养能力”。

②《民办教育促进法》及其实施条例的调整对象针对各种层级的民办教育，包含民办学前教育，民办初等、中等、高等教育，民办职业技能培训教育等等，民办高等教育仅是其中一种。正是由于这种民办教育的统一式立法，在对内部治理结构进行规定时，《民办教育促进法》并没有顾及高等教育的特殊性，而是对各类民办教育内部治理结构进行了统一的笼统性规定，这就必然产生了规定不详尽和可实施性差的问题，《民办高等学校办学管理若干规定》能有效地避免该问题。

[参考文献]

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[4]钟秉林.大学人才培养要应对新挑战[C]∥李崇光，江衍，主编.创新方法，卓尔不群：华中农业大学“创新方法，提升质量”教育思想大讨论成果文集.北京：高等教育出版社，2015：1112.

[5]谭正航，尹珊珊.去行政化改革与高校办学自主权法律制度的完善[J].高等理科教育，2012（4）：41.

[6]谌中乐.大学章程法律问题研究[M].北京：北京大学出版社，2016：1.

[7]赵应生，钟秉林，洪煜，等.国外及港澳台地区私立高等教育发展的经验与启示：我国民办高等教育改革与发展探析（五）[J].中国高等教育，2011（15/16）：35.

[8]刘冰.探寻学术与行政的和谐之道：高校办公室管理研究的逻辑与思路[J].办公室业务，2014（5）：1213.

[9]叶俊威.美国大学学术评议会和我国大学学术委员会的比较研究[D].南昌：江西师范大学，2013：24.

[10]王垚.高校去行政化改革应立法保障[J].中国西部，2010（11）：86.

（责任编辑文格）

Abstract：Chinas current higher education structure of the school has basically formed the sound system that public colleges and universities act as the main body；Meanwhile，the private colleges act as a useful complement. The internal governance structure of the two types of colleges and universities are based on the “principal responsibility system” as the core.There are differences in the subtle system design. This kind of internal governance structure has certain flaws， which causes the administrative phenomenon of public colleges and universities and the privatization of private colleges and universities， and the legal system improvement should be taken.The new internal management structure of academic and administrative decentralization checks and balances in colleges and universities should be established in the future. The public colleges and nonprofit private colleges and universities should enrich the authority of the academic committee to form checks and balances between the committee and the principals； The profit private colleges should directly adopt the domestic governance structure of the corporation.

Key words：Chinese colleges and universities； internal organization； principal responsibility system； academic committeeendprint