秦汉地方农官如何推动农业生产

张涛

【摘要】泰汉时期的统治者非常重视农业生产的稳定与发展。国家力量在保证农业再生产的正常进行，促进新作物、新生产技术的推广应用，推进地方开发等方面，都起到了非常重要的作用。农官系统是国家维持和推动农业发展的公共职能的主要体现，地方农官作为农官系统的末梢，是这一职能得以正常发挥的必要条件，其在国家力量延伸到基层的过程中，发挥了十分重要的作用。

【关键词】地方农官 农业 秦汉国家 【中图分类号】K232 【文献标识码】A

在充分吸收先秦诸国经验的基础上，秦汉国家建立起了一套系统而完备的农官体系

中国古人很早就意识到农业发展对于国家存亡的重要影响。《礼记·王制》中说：“国无九年之蓄，日不足;无六年之蓄，日急;无三年之蓄，日国非其国也。”这说明了粮食储备是国家富强的基础，而农业的进步正是国计民生的重要保障。在这一思想的指导下，我们国家很早就设置了一套相对完备的农官制度。根据《周礼·地官》记载，先秦时期的农官就有“司稼”“廪人”“仓人”等，它们都隶属于中央机构。到了战国时期，随着兼并战争日渐激烈，各国纷纷谋求变法，农官系统也需要做出相应的调整，地方农官的作用日益显著，最为明显的事例便是“啬夫”之官的大量出现。

“啬夫”本义为“收获庄稼的人”，随着国家对于农业生产的日渐重视，农夫中那些表现优异的人逐渐被提拔为下层田官。从《睡虎地秦墓竹简》的材料中可以看出，秦国最晚在战国末期已经设置了一系列啬夫官，其中包括县啬夫、乡啬夫、亭啬夫乃至于田啬夫、仓啬夫、库啬夫、苑啬夫等，涉及生产活动的方方面面。而且，啬夫不仅要从事农业生产的管理，而且还需要处理一些基层的管理工作，例如，《管子·君臣上》中说：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”即说明了啬夫在监督生产之外，还需要处理法律诉讼、审核户口、收取赋税等一系列繁复的工作。农官兼职地方基础事务的管理这一事例，也从一个侧面反映了农业为国家之本的重要原则。

到了秦汉时期，随着国家的统一、社会的稳定，中央集权的不断加强，农业生产获得了进一步发展。同时，由于受到战争的破坏，恢复社会经济也成为了秦汉统治者的迫切需要。在充分吸收了先秦诸国经验的基础上，秦汉国家建立起了一套系统而完备的农官体系。首先，从中央层面上看，秦朝中央政府在国家财政管理官员之外，还专门设置了治粟内史掌管农业物产。汉景帝时改治粟内使为大农令，武帝时又改为大司农。大司农以下又设有太仓令、均输令、平准令、都内令、籍田令等，负责掌管国家经济部门的各项职能。此外，汉代中央政府中还有水衡、少府、太仆等官，均与农业生产息息相关。

然而，中央颁布的命令也要依靠地方的积极执行。为了与中央政府中的农官相配合，秦汉时期，地方上也建立了一套复杂而完备的农官系统。根据学者的研究，这些地方的农官分属三大系统：都官系统、地方行政系统和屯田系统。

首先来看都官系统的农官，顾名思义，它们相当于中央官署在地方上的派出机构，主要负责当地公田的管理。其次是地方行政系统中的农官。其中，田啬夫作为最基层的农官，直接负责督促广大农民的田作劳动。因此，田啬夫的称职与否，直接關系着粮食的收成好坏。所以秦汉时期，官府制定了一系列繁复的条文来规范田啬夫的日常工作。除了监督农民劳作，田啬夫还必须负责其他与农业生产相关的活动。比如，在春季干旱少雨时，田啬夫必须亲自斋戒三日，身着青衣主持祈雨活动，以保证春苗的灌溉工作。此外，耕牛作为古代最重要的生产资料之一，历来受到官府重视。所以保证耕牛健康无恙，也是秦汉时期田啬夫的日常工作。如果耕牛出现病害，或者数量减少，那么在年终考核中，田啬夫要受到相应处罚。至于屯田系统中的农官，主要设置于汉朝的边疆地区，当时武帝下令开展大规模的屯田以巩固边防，专职农官则应运而生，他们主要管理屯田区的大小事务。这三个系统的农官虽然隶属于不同的行政部门，但都属于农官系统，它们通过多系统、多层级的方式进行运作，保障了秦汉时期农业生产活动的顺利进行。

地方官员非常注意劝课农桑、兴修水利、发展农业

在秦汉时期相对完备的农官系统中，地方官员的贡献十分显著。首先，地方官员每年都要把自己所辖区域的户口、田地、赋税状况记录在案，并上报给中央政府。我们从《睡虎地秦墓竹简》中还能看出，甚至是农作物的生长情况以及自然灾害的影响都需要地方官员逐级上报。

在中央政府如此重视地方农业生产状况的大背景下，地方官员也非常注意劝课农桑、兴修水利、发展农业。比如汉元帝曾任命一个名为召信臣的官员担任南阳（今河南省南阳市）太守。在任上，他对当地的农业生产非常关心，常常出入于田野之间，劝导当地居民辛勤耕作。为了推动当地农业的发展，他还派农官们下乡调查当地的水源情况，得到详细的信息后，又带领人们开通沟渠，使当地的农田都能得到灌溉，粮食产量大大增加，百姓都受益于此。召信臣又为百姓制定了农业用水的规定，刻在石头上立于农田的旁边，以防止百姓因为水源分配不公而发生争执。对于那些游手好闲、不事生产的官宦人家的纨绔子弟，他经常加以斥责。其中特别严重的，则依照法律加以惩处。在他的治理之下，南阳郡中的百姓勤劳耕作，四方百姓纷纷迁居到这里。无论是官吏还是百姓都对他非常景仰，称他为“召父”。到了东汉时期，官吏杜诗又到南阳担任太守，他发明了水排这一工具，大大提高了劳动的效率。他还修建水利设施，扩大农田面积，受到当地人民的爱戴。后来，南阳百姓将他与召信臣并列，称为“召父”“杜母”，这就是民间所谓“父母官”的由来。

这些“父母官”之所以能得到为民兴利的好名声，与他们所作的贡献是分不开的。秦汉时期，地方行政制度为郡县制，郡、县下属的办事机构称为“曹”，管理农业的“田曹”位列其中。属于田曹的吏员则常常需要通过实地考察来制定地方农业生产的具体政策，从而促进当地生产的发展，同时，他们还要督促当地农民开垦田地，教会他们使用先进的农具和生产技术。若是缺少了这些农官的支持，这些具体方针政策的制定和一线工作的开展，是不可想象的。

另外，上文提到的较为特殊的屯田官，也是秦汉时期农业发展的一个不可或缺的组成部分。从汉武帝开始，汉朝政府开始征发大批戍卒在边郡屯田。屯田一方面是国家充实边境、防御敌国的重要国防工程，同时也对边郡的农业发展起到了很大的推动作用。在有屯田任务的边郡都设置有“农都尉”，他们由中央的大司农直接领导，全权负责当地的屯田事务，农都尉下又设有各级农官。王莽在发兵攻打匈奴时，曾派遣赵并为田禾将军，负责北假地区（今内蒙古河套以北、阴山以南夹山带河地区）的屯田事务，可见屯田区农业生产的战略地位显著。而且，各边郡的屯田系统也并非各自为战，而是组成了一个统一的整体，它们在中央的统一调度下互通有无，居延汉简中就有大量屯田区农官之间转调钱谷的记录，这样一个系统不仅保证了屯田区农业生产的正常进行，也为边疆地区的军事行动提供了经济基础。

由此可见，秦汉时期的农业职能主要通过不同部门中的农官所体现，由此所建立的多层次管理模式也保证了秦汉时期中央对地方的控制力。从农业生产的角度出发，这个系统的高效运行有利于统一安排农业生产、推广生产技术、推进地方的开发，以及促进国家意志在地方的推行。地方农官作为这个管理系统的末梢，在这一过程中起到了不可替代的作用。

地方农官推动新作物、新技术的推广

自周秦以来，北方中原地区的农业种植结构以粟、黍为主，小麦的种植尚未得到大规模地推广，《诗经·王风·黍离》中“彼黍离离，彼稷之苗”就描述了春秋时期关中平原农业生产的普遍景观。直到战国以前，黄河的河况相对良好，水患并不常见，故而这一时期农业生产面临的困难主要在于防旱而非防涝，因此粟、黍等防旱作物备受农民的青睐。到了战国时期，为了保证本国农业生产的发展，破坏敌国经济发展的基础，各国更是竞相构筑堤防。《战国策·东周策》中记载：“东周欲为稻，西周不下水。”可以看出，控制水源是国家间争霸制胜的有力武器。除了筑堤自利外，战争中绝地灌城的手段也屡见不鲜，比如公元前225年秦将王贲伐魏时，就曾引黄河之水灌入魏都大梁，给魏国造成了重大打击。然而，战争状态的长期存在给黄河中下游的水网造成了巨大的破坏，以致进入汉代之后，黄河更是水患频发，严重影响和制约了当时的农业生产。在这种情况下，以粟、黍为主的农业种植结构不再能够正常进行。而冬小麦的生长期由于恰好能够避开黄河的汛期，成为了在长期水患难以根治的条件下，保证农业生产的最佳选择。但是由于小农经济抗风险能力较差，以及农民往往不会主动更换种植的品种，如果想要改变地方上的农业种植结构，就需要通过国家的力量加以推进。汉武帝时，董仲舒就曾上书建议推广小麦的种植，他说：“愿陛下幸诏大司农，使关中民益种宿麦（即冬小麦）。”汉武帝听从了这个建议，便派遣专门的官员到受灾地区推广冬小麦的种植。由此可见，地方农官作为国家农官系统的末梢，成为了中央意志抵达基层的重要渠道，特别是作为都官系统的农官，它们作为中央派出机构，肩负相当重要的使命。

国家推广农业技术以及推动其创新也离不开这个多系统、多层次的地方农官系统，最典型的案例是关中平原农业的繁荣。汉武帝时期，西汉国力达到较为强盛的状态，于是武帝开始大举对外征伐。古人言，“兵马未动，粮草先行”。为了保证军队后勤补给的供应，汉武帝设置了搜粟都尉的官职以解决提高粮食产量的问题。此时，汉武帝听说一个叫赵过的人，通过研究西北地区百姓种植的方法，总结出了一种可以提高粮食产量的新型耕作方法，便任命他为搜粟都尉，让他加以推广。这种耕作方法就是代田法，其基本方法是通过在田地里开沟作垄，沟垄相间，深一尺，垄宽也是一尺。播种时将种子播种在沟里，幼苗生长在沟中可以避免风吹，同时也能保持土壤中的水分。在幼苗生长的过程中，不断将垄上的土翻入沟中，以培植苗根。到了夏天，垄上的土已经完全填入沟中，沟垄削平，此时作物的根已经很深了，这样既可抗旱，也可抗风。第二年，则将沟垄翻转，以原来的沟为垄，原来的垄为沟，有助于保持土壤肥力。为了确认代田法的优势，赵过首先在国家控制的公田上进行试验。他带着皇帝行宫的卫兵，在行宫的土地上用新法耕作，结果每亩田地比使用传统耕作方式增产粟一石以上。接着，他又让大司农吩咐手下的能工巧匠，制作适用于代田法的新型农具。这些都准备好之后，便由关中的郡县长官，将这些农具发给当地的农官和善于耕田的农民，并且教给他们代田法，再通过他们教给当地百姓。就这样，代田法得以成功地在地方上推广，其影响也远远超出了赵过负责的三辅地区。

到了汉成帝时，汜胜之作为轻车使者，被派到三辅地区指导农业生产。他深入基層，观察黄河流域的农业生产经验，并亲自实验各种作物最为科学的种植方法。经过长期的刻苦努力，他总结出精耕细作的区田法、溲种法、穗选法、嫁接法等，并将这些宝贵的经验整理成农书一部，即《汜胜之书》，获得了“汉时农书数家，汜胜为上”的赞誉。

由此可见，农官之于当地农业生产有着重要的意义。通过他们，国家政策和先进的技术得以推行，北方地区的农业生产结构得到较为显著的优化，中原地区即便长期遭受水灾也能保证一定水平的农业生产，这对秦汉的国力发展和社会稳定有着非常重要的意义。从另一方面来看，这一切如果缺少了发达且完备的农官系统也是不可能做到的。

（作者为北京师范大学中国易学文化研究院院长;北京师范大学硕士研究生张沫飞对本文亦有贡献）

【参考文献】

①[汉]司马迁：《史记》，北京：中华书局，2013年。

②[汉]班固：《汉书》，北京：中华书局，1962年。

③[南朝·宋]范晔：《后汉书》，北京：中华书局，2000年。

④[唐]房玄龄等：《晋书》，北京：中华书局，1996年。

⑤[清]王先谦：《诗三家义集疏》，北京：中华书局，1987年。

⑥黎翔凤：《管子校注》，北京：中华书局，2009年。

⑦范祥雍：《战国策笺证》，上海：上海古籍出版社，2006年。

⑧《睡虎地秦墓竹简》，北京：文物出版社，2001年。

责编/潘丽莉 美编/王梦雅