苏州市吴江区渔药监管存在的问题及建议

王春瑞 穆兰芳 鲍俊杰 蒋留泉 周永章

（江苏省苏州市吴江区渔政监督大队 215200）

江苏省苏州市吴江区素有“鱼米之乡”的美誉，境内水网交错，湖泊众多，水产养殖业发达，渔业年产值达32.69亿元，渔业经济位居江苏省各县（市、区）前列。随着当地渔业经济的蓬勃发展，大量与之配套的渔药、水产生物制剂等渔业投入品的销售也欣欣向荣。作为水产品质量安全监管中的关键环节，吴江区一直将严厉打击违法经营假、劣渔药作为一项重要工作内容进行推进落实。2016～2017年，苏州市吴江区农业委员会共立案查处渔药经营违法、违规案件20起，收缴假劣渔药1500 kg，罚没款11.6万元。现将在案件查办中体会较深的几个问题进行总结和分析，并在此基础上对如何强化渔药监管提出相关建议。

1 苏州市吴江区渔药监管中存在的主要问题

通过重拳出击，吴江区农委依法查办了一批经营假、劣渔药案件，有力地打击和震慑了相关不法行为，进一步规范了当地的渔药经营市场，维护了广大渔民的合法权益，保障了供应水产品的质量安全。同时，在渔药监管中也遇到了一些问题，值得进一步探讨和解决。

1.1 某些法律法规有待进一步普及

《兽药管理条例》虽对兽（渔）药的生产、销售、使用等环节进行了规范，但一些行政处罚中的细节规定穿插在其他的法律及配套的规章、司法解释中，由于办案人员学法不精、用法不到位，导致对一些法律细节处理不当。具体表现为：（1）被处罚主体的认定。行政处罚的被处罚主体是与实施行政处罚的主体相对应的行政处罚对象。渔药经营案件中，主要涉及公司、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户、自然人等，在认定被处罚主体时常出现一些错误，如把个体工商户、无证照经营组织作为被处罚主体等。（2）案件的定性。如未办理《兽药经营许可证》而私自从事经营渔药的行政相对人，其经营的物品中既有经批准的正规兽（渔）药，又有过期的劣质兽（渔）药和未经批准的假兽（渔）药、禁用兽（渔）药，难以对案件进行定性。（3）“违法所得”的确定。如何认定“违法所得”直接关系到行政处罚中罚没款数额的大小。然而，《兽药管理条例》中并未对“违法所得”的具体认定进行明确，其他法律及工商、农业、药监、盐业、税务、烟草等部门的规章对“违法所得”的认定也不尽相同，主要有获取利润说、销售收入说等，计算结果差别甚大，如不统一将造成同一类案件处罚结果差距悬殊，处罚过轻难以达到震慑的目的，处罚过重则增加了执法机关被诉和败诉的风险。

1.2 相关法律、法规制度不尽完善

由于缺乏对“非药品”等渔业投入品的明确规定，在执法实践中，常常遇到一些企业大打擦边球，将一些明明为渔药的产品冠以“非药品”“水质改良剂”等名义进行销售，而在功能主治上则又标示具有驱杀病原生物和对水产病害有预防、治疗的作用；甚至还有一些生产企业玩起了文字游戏，如在印制标签时将药品的主要成分写成“生物提取液”“植物精华素”等，而作用机理上则写为“产品可通过裂解有害微生物机体系统来达到阻止其继续生长和繁殖的目的”等似是而非、模棱两可的说明介绍，大钻法律空子，让执法人员在办案中无从下手，从而使生产企业、经销人员逃避监管。

1.3 从业人员专业素质参差不齐

部分渔药经营者及养殖业主的相关法律和业务知识匮乏，对质量管理制度执行不到位。如在进入流通领域的渔药产品中，频繁出现无批准文号、套号或是自编批准文号的渔药产品，由于经营者素质参差不齐，不能有效核对，且这些产品大多进货成本相对低廉、利润较高，导致这些假兽（渔）药顺利流入市场和养殖塘口，这样不仅难以有效防治相关水产疾病，还给供应的水产品带来了质量安全隐患。

1.4 调查取证困难多

建立完整的渔药购销和使用记录，是《兽药管理条例》、农业部《水产养殖质量安全管理规定》等配套规章为确保水产品质量安全而做出的刚性规定，旨在发生水产品质量安全事件时可进行有效追查溯源。然而，一些渔药经营者和大部分水产养殖从业者，或出于懒惰或出于逃避监管等原因，总是无意识或有意识地不按规定详细、规范记录渔药购销和使用情况，也不保留好自己购买、销售渔药的凭单等，这样一方面易造成案件查办中取证困难，另一方面也为涉药纠纷调解带来了不便。

2 强化苏州市吴江区渔药监管的对策建议

2.1 强化执法人员学法、用法知识培训

加大对基层一线执法人员法律知识培训的广度和深度，进一步提高其依法行政的能力和水平。同时，建议明确相关法律模糊点。如：（1）认定被处罚主体。公民和法人的认定比较直观，但应注意不能将个体工商户定为被处罚主体，而应当以其营业执照登记的经营者作为处罚主体，并在文书中注明为某字号（名称）的经营者，没有字号（名称）的，在文书中注明为营业执照注册号为×××的经营者。无证照经营的主体认定，则应以设立该无证照经营场所的自然人或者法人作为被处罚主体。（2）定性渔药案件。未办理《兽药经营许可证》而擅自经营兽（渔）药、假劣兽（渔）药的，建议直接定性为“无证经营渔药案”，并在做出具体处罚时，可按照“2～5倍罚款” 对假、劣兽（渔）药在自由裁量上偏重处理。（3）确定“违法所得”。关于违法所得，我国《产品质量法》明确指出，“违法所得”要具体情况具体分析，可以是违法产品的经营额、销售额或者获利额。对于生产经营渔药饲料产品的违法所得，农业部先后以农办政函〔2005〕12号、〔2014〕34号文件分别作出了正式解释，明确规定按产品的销售额计算。因此，兽（渔）药案件中的违法所得应以销售额来计算。

2.2 进一步完善相关法律法规体系

（1）完善针对“非药品”“水质改良剂”等渔业投入品的法律法规体系。作为查处渔药经营案件的重要法规依据，《兽药管理条例》只对兽（渔）药的生产、经营、使用等方面进行了规范，尚缺乏对“非药品”等渔业投入品的监管举措。查阅渔业方面的其他法律、法规，对“非药品”的监管也大多语焉不详。相关法律法规体系的不完善，执法办案人员无法可依，遇到标示“非药品”“水质改良剂”且有效成分、功能主治等模糊不清的产品就直接放过，导致该类产品游离在执法监管之外。因此，建议尽快出台针对“非药品”等渔业投入品的监管法律法规或规章制度，将对“非药品”等渔业投入品的监管纳入正规。（2）在《兽药管理条例》中增加无证生产、经营兽药的禁止条款。由于缺乏相应的禁止条款，执法人员在查办无证生产、经营兽（渔）药案时，主要根据《兽药管理条例》第十一条、第二十二条分别进行分析定性，而相关条款偏重于对生产、经营企业设立条件和程序的规定。建议分别在第十八条、第二十一条增加禁止条款，既有利于维护相关法规的完整性和权威性，也有利于方便具体案件的操作办理。

2.3 继续加强对相关法律法规的宣传教育

（1）加强对渔药经营从业人员法律法规及渔药专业知识等方面的宣传培训和职业道德教育，提高经营者的法律法规意识和社会责任意识，促使其自觉遵纪守法、诚信经营，在采购过程中严把质量关，将假、劣、禁用渔药堵截在经营店大门之外。（2）加大对渔药安全使用等相关法律法规的宣传力度，让广大渔民百姓充分认识到使用假、劣、禁用渔药的后果，增强他们的安全防范意识和自我保护意识，自觉拒绝和抵制假、劣、禁用药品的购买和使用。

2.4 严格落实购销台帐制度

渔药监管机构应统一印制《兽（渔）药生产企业原料药购进记录》《兽（渔）药生产企业成品兽（渔）药销售记录》《兽（渔）药经营企业进货及销售记录》等一系列渔药生产、经营和使用记录薄，并发放到相关人员手中，督促其按要求记录并定期进行监督检查。同时，号召各养殖户索取并妥善保存渔药等投入品购买凭证，一旦发生养殖事故纠纷，可为维护自身合法权益提供依据。