欧盟中期预算及经验启示

●黄 鹏

近年来，许多国家的财政体系发生了变化，公共预算由传统的年度预算逐渐扩展为连续数年的中期预算。中期预算框架超越了常规年度预算，对公共资金使用按优先排序分配，具有长远财政政策视野，通常被认为是一种完整的支出计划。欧盟是世界上最大的经济实体组织之一，组织成员国将部分国家主权让渡给组织，使欧盟越来越像联邦制国家。然而，欧盟并非真正的国家，欧盟也无权行使各成员国的主权。因此，通过各种制度架构的统摄治理，实现区域内经济的稳定及趋同发展是欧盟为之勤奋不辍的目标。在众多制度设计中，中期预算制度是其中的突出亮点，本文试图对欧盟的中期预算进行轮廓性梳理，为我国当下财政预算体制改革提供相关经验借鉴。

一、欧盟中期预算的出现与演化

在欧盟，中期预算在部分欧盟国家内部运作已久，并非近期债务危机的产物。德国中央政府的财政计划便以1967年法案为基础，力促经济的长期稳定与增长。英国自1960年代以来，其预算过程以各种形式体现出了中期预算视野的特征。意大利在1988年通过立法引入中期预算规划。芬兰、瑞典和尼德兰在1990年代将中期预算引入预算过程，芬兰和瑞典当时国内出现了经济与财政危机，增强财政纪律、实施具有中期预算特征的预算改革成为政府内部普遍意愿。尼德兰则是提前意识到，在支出持续扩张而税收缩减的背景下，年度预算越来越不可持续。因而，他们引入中期预算显得水到渠成。对中期预算规划认同的持续增强，激发了其他5个欧盟国家（奥地利、爱沙尼亚、法国、波兰和斯洛文尼亚）在2000年后引入全新的中期预算框架。

中期预算作为区域整体性的制度安排，始于欧共体（EC）在1998年颁布的1466/97号文，此文要求各国每年向欧盟委员会提交中期预算规划，作为实施稳定计划(StabilityProgrammes)或增长计划 (ConvergenceProgrammes)的防护性措施的一部分①。中期预算规划包括中期预算目标以及方法、一般政府债务比率、政府固定资产投资、收入增长路径等。但遗憾的是，早期的这些中期预算规划大多因缺少有效的财政预测而未能实现。中期预算规划与其说是各国内部财政政策的工具，不如说是欧盟强加的任务，各国缺少对中期预算规划的主动性。

为加强各国对稳定与趋同计划（StabilityAndConvergenceProgrammes,SCP）的认同，提高各国制定中期预算规划的主动性，2011年11月欧盟采纳了SixPack 规则（Regulation），并公布了欧盟议会第85号文（2011）。在上述规则及文件中，要求各国中期预算框架应与欧盟立法精神相一致，此即为后来的预算框架指南（BudgetaryFrameworksDi-rective,BFD），所有成员国应于2013年底提交中期预算框架（Medium-TermBudgetaryFrameworks,MTBFs）文件。更重要的是预算框架指南（BFD）提供了程序性的方法，首次给出了中期预算框架的定义，中期预算框架是一系列预算管理过程，它扩展了年度预算的财政视野，并设定了政策的优先排序与中期预算目标。在指南9(3)号条款里规定，成员国的预算预测应建立在现实宏观经济预测基础上。此外，10号条款规定，各年度预算必须与国家中期预算框架相一致，任何偏离都应当做充分的解释。最后，11号条款指明新任政府办公室要更新中期预算框架，以反映新政府的政策优先安排。欧盟预算框架指南（BFD）中有明确的预算规划方法，即，成员国的中期预算框架应包括诸如政府赤字、债务与支出等概括性财政指标，以全面、透明的反映政府跨年预算目标。成员国应定期在其稳定与趋同计划（SCP）计划中提供这些目标的信息。

然而，欧盟各国在预算规划文件中，中期预算框架（MTBFs）在政府内部分支部门的覆盖范围并未统一。大约仅有3/4的国家跨年财政规划文件覆盖了全体政府，其余1/4国家则由于各种原因，未能将国家跨年财政规划应用到各级政府。后一种情况下，这些国家往往还有其他相当于中期预算框架（MTBFs）的文本对地方预算形成约束。例如，在奥地利，联邦预算框架法（FederalBudgetaryFrameworkLaw）仅规定了中央政府的支出与人员数量的上限。因此，联邦预算框架法还附有一份战略报告，提出全体政府的预算目标，这一目标根据奥地利稳定条约（AustrianStabilityPact）制定，该条款设立了各级政府部门应遵守的中期财政规则。在德国，财政计划（FinancialPlan）仅列出了中央政府的财政展望，但其会通过财政部月度公告，对各级政府的财政目标实现情况进行通报。在瑞典，只有中央政府和养老金制度设定了中期支出上限，但地方政府仍受到地方政府平衡预算的制约。

为增强财政政策战略的协调性，欧盟2013年5月出台了TwoPack方案②，在4号条款中引入共同的预算时间表（包括国家中期预算与年度预算时间表），要求欧元区成员国在每年4月15-30日间同时公布稳定计划、国家改革方案及其国家中期财政规划 （NationalMedium-TermFiscalPlans，NMTFPs）。由于各国中期财政规划在国内经过了广泛讨论，从而加强了各国政策制定者对其最终规划的主体认同。

欧盟以组织者的身份不遗余力的倡导及协调区域内中期预算，原因很简单：中期预算强调远期的政策视野、透明的公共政策、严肃的财政纪律，迎合了欧盟谋求区域经济中长期的稳定与趋同目标。当然，从根本上说，欧盟各成员国陆续引入了中期预算，是因为中期预算所具备的各项优势特征：第一，中期预算作为国家治理过程的一部分，有助于确定、实施国家长期战略目标；第二，促使预算规划者关注公共资金的合理支出，有利于提高公共资金的使用效率；第三，对支出的优先事项与支出承诺进行的系统审查成为可能，政府当局会使预算更加可靠和透明；第四，中期预算增进了各政府部门为共同长期目标进行合作与协调，打破了部门间各自为政的局面；第五，中期预算的跨期视野在理论上可以减少国家的宏观经济风险，降低公共资金的融资成本（减少债券市场溢价风险），并影响微观经济决策（政府项目投资）。

二、欧盟中期预算的期长

根据预算的视野层级不同，可以将预算分为三类。第一类是传统预算，至少编制一年预算，时间视野可扩展到3年，但以当年的收支平衡为要虑；第二类是中期财政战略，编制3年期预算，而其3年的预算编制可以考虑10年内的财政动态；第三类是长远战略规划，长远预算战略规划未必以实际预算表格形式表达其预算安排，一般谋划10年内的总体预算构想，也可远至25年及以上的未来战略规划，见图1。

图1 预算跨期图

传统年度预算期长仅为一年的预算，其执行基础很不稳固③。沃尔达夫斯基早在1986年便对传统年度预算进行了深刻的批评，称年度预算：“短视，其只有一年的花费可预见；超支，未来的大量支出都没有表现出来；保守，因其渐近式思路，而不具有宏大愿景；狭隘，因为项目往往被孤立地看待，没有将预期收入与成本进行综合比较。”中期预算在很大程度上克服了上述传统年度预算跨期过短的不足。但要回答中期预算跨期多长为宜，却见仁见智。一般的看法是，在预算期长与预算稳定性之间需作权衡，如图1所示，无论何类预算，其预算视野一旦超过原定期长，将逐步虚化。一方面，更长时间跨期可提供更广阔的财政规划图景；另一方面，预算跨期越长，远期规划的可靠性就越低。就中期预算而言，在第二年及后续年份的预算安排，往往不如第一年的保障充分，中期预算也经常结合着滚动预算的方式逐年向外延展。中期预算常见3年的时间跨期，其预算视野并不足以称为开阔，仍显保守，3年跨期虽无成文约定，却被世界上多数国家 （地区）采纳。原因很可能在于：预算的预测技术难以提供足够精确的远期计划，预算期长超过了3年，就难以保证预算得到严格的执行。预算时间跨期越长，宏观经济发生预期外变化的可能性越大，政府就越可能故意避开多年前的预算安排，表现出更强的机会主义行为特征。

预算支出内容是影响着预算期长的重要因素。当支出涉及到大量的长期征购，应采用较长的预算跨期。如国防采购就需要考虑较长时间的计划，即便其资金数额是在短期内确定。又或者，当一个国家基础设施投资规模较大或负有大量外债，也应设计跨期足够长的中期预算，以说明其预算安排是科学合理的，同时保证财政可持续性。最后，一国所处的预测环境也会深刻的影响到预算期长，即当一国经济数据可获得性与透明度较高时，其所能提供的预测基础就越可靠，形成的预算预测就会越准确，相应的，其预测跨期就可以越长。

欧盟预算框架指南（BFD）设置了最低3年的中期预算跨期标准。大多数欧盟国家，在国家层面的中期预算跨期为3年④，即其预算跨期至少从t+1年到t+3年。有部分国家，则要求本国预算部门提供未来4年的规划，如奥地利、丹麦、爱沙尼亚、荷兰、德国、希腊、意大利、卢森堡和葡萄牙。尽管比利时和法国其时间跨期3年，仅为最低的标准，但实际上他们的财政规划要更长一些。值得补充的是，欧盟多数国家中期规划文件以滚动形式出现，做法和稳定与趋同计划（SCP）相同，即每一年在原计划的基础上向前扩展一年形成滚动，以克服远期规划的虚化问题。法国模式则是在固定预算跨期的基础上，每隔一年向外扩展一次预算，而不是每一年更新，在减少了预算部门的工作量的同时，还能保证中期预算的远期视野。但是，也有少数国家，如芬兰、尼德兰和英国的规划文件则不是滚动式的，而是一个规划管多年。理由是当预算周期与政府任期一致时，政策制定者有更愿意尊重其财政计划并为之负责的意愿，避免了预算串连多个政府任期，导致预算责任划分不清。

三、欧盟中期预算的支出管理

欧盟中期预算的规则主要包括支出规则、债务规则以及结构平衡预算规则。由于各国政府对支出的控制一般要强于对收入的控制，在中期预算框架及各种国家预算规划文件中，往往通过强调对支出的控制，以示其对上述各规则的尊重。尽管收入预测通常也在各国规划文件或其附件中列出，但通常来说，支出规则是中期预算框架中最具“操作性”的规则，支出管理是中期预算中最核心的管理内容。

（一）支出上限

瑞典和芬兰重视中央政府制定的总支出上限。在荷兰，除了重视中央政府的支出上限外，还特别强调社会保障支出与医疗保健支出，即单独设定此二者的支出上限。丹麦的预算框架为不同层级的政府设置了不同的支出上限。其中，中央政府设有运营支出与收入转移支出上限；市政府设有净运营支出上限；区域性政府则设有医疗保健支出与区域发展支出上限。在塞浦路斯、希腊、法国、爱尔兰和英国，还设置了部长级的中期支出上限。在一些成员国，如奥地利中期预算框架中，第一年的上限规定较为详细，而对其余年份的规定则相对笼统。法国为所有政府部门设定了为期5年的总支出上限，并且单独针对中央政府设定了为期3年的支出上限，并将支出上限分解为30个子上限。也有一些国家预算规划文件收入与支出均有较为详细的说明，如匈牙利、意大利、马耳他、波兰、西班牙的国家预算规划文件，它们的国家预算规划文件大体都是参照SCP进行编制的。

（二）支出上限指标选择

欧盟成员国在设定支出上限时，通常采用以下三种指标：名义支出水平、实际支出增长、支出占GDP比重。这三种指标各有优劣。在大多数情况下，名义支出上限与支出占GDP比重这两类指标便于直接监督支出，中期预算框架的透明度更高。名义支出的缺点则是，名义支出的支出刚性会导致政策亲周期。而支出占GDP比重的缺点是，存在分母效应⑤，政策制定者难以实时控制这一比重。采用名义支出上限指标的主要有奥地利、塞浦路斯、捷克、丹麦、瑞典和英国等国，以支出占GDP比重作为支出上限的国家仅以克罗地亚为代表。实际支出增长的上限指标避免政策亲周期，使支出上限变得有弹性，这一指标的使用以荷兰、尼德兰及波兰为代表，但其缺点是降低了指标的简洁性与透明度，并且，年末将实际值转换为名义值的过程较为繁琐，有时甚至需要借助十分复杂的参数进行转换。

（三）支出上限的约束性

中期预算的约束性主要体现为支出上限在何种程度上被执行。描述支出上限约束性的简单做法是将中期预算划分为(严格)约束性预算和（纯粹）指导性预算两类。这种二元分类简单明了，但因为每个国家对预算上限的具体规定不一，预算约束性是在若干的量级水平上变化，简单的二元归类并不足以准确刻画一国支出上限的实际约束性，欧盟对区域内各国预算约束性由强到弱的划分为6级，见下表1。

表1 部分欧盟成员国支出上限约束性量表

在欧盟各国中，瑞典执行着最为严格的中期预算，在中央政府整个3年预算期内，各年支出严格按照预算当年所设支出上限执行，并且不随通胀变化而调整，是名义价值的支出上限。如果支出上限有被突破的迹象，他们会采取各种办法避免其发生。并且，尽管议会方面没有阻止其重新设置上限，但瑞典政府却不设法调整预算上限，他们认为任何的调整上限的做法都是对政府信誉的损害。芬兰的中期预算跨期为4年，中央政府的支出上限仅随通胀变化而相应的调整。因此，其支出上限是按实际价值设定的支出上限。与芬兰做法相似，荷兰中央政府支出上限亦根据通胀变化而调整，不同之处在于，荷兰规定了若能获得额外资金的支持，可通过政府内部协商程序上调预算上限。但是，上调幅度会在一般政府赤字规模超过某个警戒边界时收紧。此外，超额收入可以用以弥补之前其他年份的超支，但不能用于发起新的投资项目。

除了对提前预期到的支出变化作安排外，预算约束性还有事后对超支的处置。以荷兰为例，当年如出现未预期的超支，则要在第二年相应的予以“偿还”。在爱尔兰，这种超支补偿可分布在预算周期内的后续年度，其他国家更宽松的做法则是自行规定具体补偿的年份，但欧盟多数成员国的预算框架仅仅要求后续年份严格遵守财政规定，缺少对超支的补偿机制。

在丹麦，一般政府支出总额上限具有较强约束力，但是可在政府部门间调整支出数额，比如，中央政府与地方政府支出责任发生了变化后，可在政府原支出总上限不变的前提下调整中央与地方的支出数额。此外，只有在确认能得到充足的资金支持时，方可提高支出上限。各部部长应在发现超支迹象时，第一时间采取相应的措施予以纠正；如果超支是事后发生，财政部应当减少后续年度的拨款数额。

爱尔兰预算框架立法规定，在两种情况下可以突破预算上限：一是预测即将遭遇宏观经济冲击；二是已经得到相应资金支持。但是，某些特殊的条款规定的周期敏感性支出项目可以每年调整上限。爱尔兰的部门支出上限实行月度监测，出现超支的部门要每月向政府报告其支出动态，超支问题若未能在两个月内纠正，将启动正式的评估程序。年度上限被突破的部门，有可能要求在来年补偿其超支。

奥地利和拉脱维亚的中期预算框架与爱尔兰相似，他们的支出上限具有约束力，但是法律规定每年须作调整的项目除外。比如，社会保险支出、由收费承担的支出、与欧盟联合支出相关项目等除外。这些国家认为，此类的支出赋予了中期预算一定的灵活性，同时，又不必然损害到政府信誉。

从中期预算约束性量表可以发现，多数欧盟成员国的约束性一般处在4级或5级的水平，即支出上限可以调整，同时，公开地说明上限调整的理由。总体上，欧盟即便被认为是世界上较为成功推行中期预算框架的国际性区域。但实质上其中期预算仍是一种弱形态上的承诺，而非纯粹的约束性目标。然而，尽管如此，我们并不能就此否认中期预算的价值，事实上，中期预算仍还是有效提升了整个欧盟的财政纪律，使政府的收支平衡政策更为透明，提供了预算监督的基准。可以这样说，设计良好的中期预算能反映过去的预算承诺与未来新政策的成本，这本身便具有充足的价值。

（四）支出剩余结转安排

对于当年未使用剩余拨款可以转到预算周期内的后续年份使用，有利于克服所谓的 “年底突击花钱”（DecemberFever）问题，之所以年底突击花钱是因为各预算部门害怕剩余未使用掉的资金来年被拿走，这扭曲了合理的需求，使得未来可能的支出消减更为困难。

欧盟中期预算框架明确允许当年未使用的拨款结转到预算后续年份使用。但是，各国对期间内剩余资金的具体结转安排各不相同。在爱沙尼亚，国家预算法案（the StateBudgetAct）允许部门将部分资金结转到下一年使用，设置了结转不能超过预算总支出3%的上限，但投资项目或欧盟联合出资的项目不受此限制，可以完全结转到下一年。爱尔兰，经公共支出部长安排，允许将资金结转到第二年使用，由于资金结转，这显然就直接提高第二年的支出上限。对此，对第二年的结转增设了如下选择：（1）结余资金100%结转到下一年，第二年支出上限的提高不超过原支出上限的2%；（2）结余资金2/3结转到下一年，第二年支出上限提高不得超过原支出上限的6%，仍有剩余部分上交国库；（3）在逐个分析支出项目的前提下，提高的支出上限可超过原支出上限的6%。然而，爱尔兰仍对支出剩余结转实施限制，规定了结转资金应投入到一次性的项目，而不能形成新的长期性支出责任。奥地利则采取了一种相对宽松的安排，各部门可以自由地将剩余资金建立无限储备，他们认为这会鼓励更有效的使用资金。

四、欧盟各国预测可信度

可信的预测是执行中期预算的基础，一些欧元区国家对宏观经济预测过分乐观导致了大规模财政赤字，影响了其制定的中期预算的可靠性，损害了中期预算的可持续性，使其预算广受诟病。欧盟针对这一问题对区域内各国的预测进行了可信度评价。

欧盟采用预测差异均值法 （AverageValueofDifferenceBetweentheForecasts，AVFD）评价成员国宏观经济预测的可信度（保加利亚、罗马尼亚不在此列）。参数指标有三：实际GDP增长率、一般财政赤字/GDP、公债/GDP。AVFD值是截取指标当年预测值与上一年的预测值之间差值，并进行平均，各年预测数据来源于欧盟的《稳定与收敛公约》，欧盟各国每年定期公布这些数据，本文对欧盟25国的AVFD值计算方法如下：

其中，N是各国对具体预测差异均值的个数，ei,t+1,t为第t+1年预测值与第t年预测值的差值，（如经济增长、赤字、债务等预测差值）。考虑到预测可能出现了相反趋势，平均值的差异可能处在较低的水平。因此，处理AVFD，对差值取绝对值，从而得到一个预测差异均值绝对值（AbsoluteAverageValueofDifferenceBetweentheForecasts,AAVFD），公式如下：

欧盟25国的AVFD和AAVFD值如下表所示，此数值在很大程度上反映各项指标预测可信度。这两个差值越接近0，就说明其预测的可信度越高。其中对GDP的预测，除马耳他外都出现了负的AVFD，则意味着对GDP的增长预测普遍过高，应调低未来预测；赤字预测也呈现出相似的趋势，其AVFD值绝大多数为负。在研究目标期间，所有欧盟国家（除卢森堡和捷克）都大体符合这种特征：在给定的年度内，该国对某年预算平衡程度的预测可信度越高，其可预测的时间跨期就越长。在《稳定与增长条例》下，公债预测也是预测内容之一，从表1中可见，在第t年对未来某年预测要比在第t+1年的预测数值低，下一年的公共债务的预测值低于同一年的公共债务的预测值。这种趋势在爱尔兰和希腊特别明显，这两个国家的所有其他参数的AVFD值都较高。如果AVFD值接近于0，而AAVFD却大于3，那么该国家的预测就值得警惕，因为这很可能反映其预测前后差异形成对称性的反差，正负差异几近抵消。

表2 2004—2011年国内生产总值增长、财政盈亏和公债的预测可信度

值得注意的是，欧盟各国对宏观经济参数预测可信度具有某种相近性。很大程度上是自2009年来爆发的公共财政危机，欧盟颁发《稳定与增长条例》（2009）敦促各国重申包括在收敛（稳定）方案的责任。要求各国修正以往的预测前提，即降低期望经济增长率、调低财政平衡、提高公债水平。因而，这些参数值在2009—2012年相较于危机爆发前，发生的显著的增大，可归因为2009年的公共财政的扰动。

与此同时，预测可信度评价还可参照欧盟委员会定期公布的中期预算框架指数值 （MTBFI，MediumTerm BudgetaryFrameworkIndex）⑥。从表2数据可见，波兰、捷克共和国和斯洛伐克这三个国家有些特殊，这些国家的公债AVFD为负。这意味着，相比于其他国家，在预测这些国家的公共债务时，这些国家需要更加谨慎。希腊、爱尔兰的这一指标分值很低，希腊在经济合作与发展组织中更是排名末位，这基本上是反映了希腊宏观经济预测可信度的真实情况。分析希腊和爱尔兰排名靠后的原因，一个可能的原因是这两个国家推行中期预算的领域 （部门）很窄。因此，从体制层面改革公共财政成为其当务之急，比如，严格执行强化中期财政框架的各项措施。就希腊而言，这些措施包括中期财政战略、自上而下的预算支出上限和部门中期支出预测。在爱尔兰则已经实施了中期预算支出框架，设定了当前支出的上限和聚焦于实效的绩效预算体系。

五、对我国的经验启示

实现区域内经济的稳定及趋同发展，是欧盟的根本性目标。中期预算制度契合了这一目标因而在区域内得以有效推行与发展。由于欧盟地理区域幅员辽阔、成员国众多且各国经济发展水平不一，从欧盟推行中期预算的实际情况来看，中期预算的各要件在欧盟内部存在诸多的国别差异，似乎欠缺统一“格式”。但是，应当意识到，欧盟的中期预算的实践仍然是比较成功的。事实上，中期预算的这种差异性具有其合理性，它反映了各国不同的经济、政治及社会历史背景，没有理由认为整齐划一的中期预算才有意义。这为我国的中期预算改革提供了宝贵的经验启示，我国地理区域范围广，各地经济发展水平差异大，垂直多级的政府结构也使政府治理变得复杂。这与欧盟整体也具有了某种相似性，即中期改革需要在整体协同性与个体差异性之间保持平衡。因此，我国在推行中期预算的过程中，一方面，各预算管理主体都应致力于提高预算的长期远瞻性，强化预算约束性，这是我国财政预算体制的改革不可更改的整体朝向；另一方面，也应基于各预算主体面临的实际条件，允许调适中期预算的具体实施办法，使其可用、实用、易用。预算跨期期长、支出上限约束、支出上限标准、支出剩余结转等都是中期预算的核心要件，但不宜于纠结如何统一时间跨期及支出管理具体方法。国家各地区发展水平不一，收支结构差异、预算的预测能力有高低，难以统一划定标准，即便标准统一也未必能实施。因此，就国家层面而言，重要的是给出一个中期预算改革总体性意见指南，避免“一刀切”的做法。■

注释：

①欧元区成员国应提交稳定计划，非欧元区成员国则提交趋同计划。

②详见：https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/mb201304_focus06.en.pdf?e6c2d3c41091ef3480c83f9dd0e。

③年度预算被广泛作为说明一国财政政策的主要文件，但值得注意的是，许多的预算决策视野会超越一年。

④一些欧盟成员国采用完全成熟的两年期的预算法案（如斯洛文尼亚）。

⑤指当GDP作为分母变大或变小时，这一比重上限将会相应变小或变大。

⑥该指数综合反映了一国中期预算框架的编制与实行水平、对稳定收敛法案的准备程度。参见：https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/indicators-statistics/economic-databases/fiscal-governance-eu-member-states/medium-term-budgetary-framework_en#index-on-thequality-of-medium-term-budgetary-framework。

[1]傅宏宇.美国预算立法中的跨年度平衡及自动减支机制[J].国家行政学院学报，2016，（03）.

[2]马蔡琛,袁娇.中期预算改革的国际经验与中国现实[J].经济纵横，2016,(04).

[3]王雍君.中国的预算改革:引入中期预算框架的策略与要点[J].中央财经大学学报，2008,(09).

[4]Frankel,JeffreyA.Over-optimisminForecastsbyOfficial BudgetAgenciesanditsImplications[J].OxfordReviewof EconomicPolicy,2008,(27).