支付机构交易真实性监管探索

文/葛晋亮 编辑/靖立坤

在跨境电商B2C、C2C领域，支付机构聚小为大，以灵活便捷的资金清算优势，逐渐成为支付渠道的主流和未来方向。

为支持跨境电子商务的发展，防范互联网渠道外汇支付风险， 2013年2月，外汇局出台了《支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见》，在上海、浙江等五地开展业务试点，允许试点支付机构集中为电子商务客户办理跨境收付汇和结售汇业务。2015年1月，在总结前期试点经验的基础上，考虑到线上线下的一体化管理，外汇局又发布了《支付机构跨境外汇支付业务试点指导意见》（汇发〔2015〕7号，以下简称《意见》），将试点业务范围拓展至全国。《意见》放开了试点资格的申请，对支付机构实行名单化管理；同时，提升了单笔交易限额、放宽了外汇备付金账户数量限制。《意见》的实行，提高了个人跨境“海淘”及企业跨境贸易的积极性，但随着试点机构与业务种类的增多，对跨境外汇支付业务的真实性监管问题也日益突出。

试点业务特点

从跨境收支看，海淘项下进口付汇业务仍占主导。以浙江为例，2014年和2015年，试点项下个人购汇分别为7.93亿美元和9.35亿美元，个人付汇分别为7.91亿美元和9.33亿美元，分别占试点业务总量的99.9%和99.21%。

从交易类型看，仍以货物贸易为主，但占比趋于下降。试点前两年，试点机构获批的业务范围基本以货物贸易为主，也涉及留学教育、航空机票、酒店住宿等部分服务贸易。但2016年后，随着留学教育、境外旅游等传统服务贸易流出量的增加，再加上软件应用、在线服务、广告服务、国际运输等新兴服贸种类的不断发展，服务贸易交易占比正逐步提高。

从业务模式看，综合类与部分垂直类电商成为支付机构展业的重点。近年来，各试点支付机构主要开拓境内外综合类与部分垂直类电商，与 PayPal等境外知名支付机构（汇款公司）合作，为电商办理出口收入收结汇。某些试点机构与亚马逊等境外综合性电商合作，着重为其平台用户提供代理购汇业务。部分支付机构被境内电商平台收购，专门服务于该平台自身跨境进出口业务。

交易真实性管理现状

试点业务基本以《意见》为监管蓝本，围绕市场准入、交易主体审核、业务管理、备付金管理等对交易真实性进行基本的风险把控。但相比于一般的进出口贸易，跨境电子商务的交易真实性更加难以把握。

货贸项下资金流、货物流信息缺失严重。一是部分报关（物流）信息未进入外汇局系统。这部分数据主要有三类：第一类是通过“清单核放，汇总申报”跨境贸易电子商务（9610）项下的报关数据，海关采取分类通关、无纸化通关等便利措施提高电商的通关效率，部分数据未采集入货贸系统；第二类是通过保税跨境贸易电子商务（1210）项下报关的数据，需要跨境电子商务企业向海关通关平台传输交易、支付、仓储和物流数据，存在数据报送时滞；第三类是企业在未向海关报关的情况下，直接以邮寄方式出口，该种物流数据外汇局完全缺失。二是外贸综合服务企业代理项下货物流与资金流难以匹配。譬如仅代理出口，不代理收汇的外贸综合服务企业只有委托方的物流数据，因而无法对报关物流数据与委托方收汇数据进行匹配，外汇局也难以进行监测。三是B2B2C等跨境电商新模式下的物流与资金流天然存在差额。在B2B2C模式下，跨境电商企业通过注册境外公司，建立海外仓储，将境内货物以B2B方式商品报关出口至相关境外公司（海外仓），然后由境内出口商及其境外公司在国际电商平台以B2C模式在境外销售，以此构建自己的物流供应链系统，如速卖通，亚马逊，ebay，WISH，敦煌网，LAZADA等。其中的海外仓主要是为商品配送及售后服务进行配套。此种模式下，当实际销售货款回流时，由于同一合同下收汇金额大于报关单金额，出口主体货物流与资金流总量难以匹配，从而出现核查指标异常，给增值利润回归境内带来不便。

服务贸易项下的部分新兴业务形成对真实性审核的挑战。跨境电子商务使得付费电影、付费音乐、网络游戏金币、账号、装备等虚拟物品交易更加方便快捷；但同时，由于部分产品（如在线设计服务、试听服务、广告服务等）缺乏明晰的定价机制或公允价值，给真实性审核带来一定挑战。

资金存放境外增加了跨境资金异常流动风险。跨境电子商务出口支付模式中，银行卡收单和支付机构模式均存在资金存放境外的问题。境外资金游离于监管视野，其使用或以各种不合规渠道流入境内，增加了跨境资金异常流动风险，加大了监管难度。

境外交易平台数据采集困难。境外电商平台基本都有自身惯用的、被境外买家认可的境外支付工具。境内支付机构在跨境业务拓展中，无法直接采集境外平台的逐笔交易数据，数据采集的完整性与信息传输的及时性因此成为试点业务的难题之一。

本外币业务操作与管理口径不统一。目前，跨境外汇支付业务施行准入管理，并遵循相关的操作规范；而跨境人民币则缺乏明确的适用规范，总体管理较松。这导致支付机构本外币业务操作口径不一致，增加了支付机构和银行业务操作的不便利，也产生了管理上的不均衡。

部分跨境支付平台存在风险隐患。一是部分跨境支付平台对商户资质审核不严，未能认真识别交易资金的真实来源和具体去向，为不法分子通过虚假交易等手段实现资金的非法转移，以及洗钱、套现和逃/漏税等违法行为提供了空间，影响了支付清算的总体安全。二是实践中存在不法分子利用支付平台进行国际信用卡小额套现、盗刷等风险。三是部分国内法律禁止或限制的事项，如线上赌博、炒汇等，在某些境外国家或地区并不被禁止，因此难以对跨境电子商务业务范围进行有效监控。

基于“单一窗口”基础的跨境电商B2C进口监管流程图

完善真实性监管的实践

货物贸易：探索全流程线上监管

对试点项下货物贸易的监管，目前主要立足跨境电子商务的外汇收付端，在“三流合一”的框架下，按照线下“订单信息、报关（物流）信息、支付信息”对碰一致的总思路，开展真实性审核；同时，结合支付机构自身对部分大额、高频与可疑交易进行重点筛查的情况，进行有针对性的抽查。从实践来看，“三单对碰”的核验思路对进口付汇端的监管效率较高，但对出口收汇端较低；对常规B2C、B2B交易的监管有效性较高，而对B2B2C等新型跨境电商贸易方式监管的效率较低。

以杭州综试区通过“单一窗口”对跨境电商进口B2C业务的监管为例：外汇局通过接入系统，接收支付信息、订单信息、运单数据（物流状态信息等）对交易真实性进行审核，并据此开展事后乃至事中的监测管理，使审核窗口前置，提高了监管的有效性（见附图）。

服务贸易：展业风控下逐步开放

常规业务。此前，部分服务贸易交易种类存在定价机制不清晰、交易真实性把控较难的问题。试点中主要以“订单+支付单”二流进行匹配性监管。从实际效果看，最初准予支付机构参与的几类服务贸易，如：留学教育、酒店住宿、航空机票、旅游团费等，由于跨境电商平台参与较多、市场定价机制较为成熟、主要支付渠道比较集中等，总体的真实性监管风险不高。

新兴业务。近年来，随着大型的支付公司和综合类电商平台展业的不断深化，业务也更趋个性化和多样化，目前，市场需求较强的新兴业务种类包括：在线服务、软件服务、广告服务、国际运输服务、国际会展服务等。结合新兴业务的监管难点，建议按照“行业自律+展业风控”双支柱的监管思路，发挥行业自律效应，用好市场主体熟悉一线市场、一线产品的优势，让支付机构自主选择业务种类、自主参与市场竞争，并承担起真实性审核主体职责的义务；同时，强化“展业风控”在新兴业务开展过程中的运用，并将重点放在事前与事中。对于确需以跨境外汇支付为前提，且具备能以合理方式或公允手段确定定价机制，并有明晰可追溯的计数（加总）方式和一一对应的支付信息的支付机构，原则上可允许其参与或尝试各种新兴业务类型。

线下跨境外汇支付业务：与银行渠道并行

从业务实践看，通过境内外支付机构（货币兑换公司）合作为境内卖家提供出口收结汇服务，在业务时效上取得了实质进步。相较于传统经银行的国际汇款渠道，该服务可节约交易手续费3—4个百分点，且可缩短境内商户货款回流时间5—7个工作日。

从监管角度看，支付机构取代银行对跨境出口收汇业务的交易真实性承担责任，但审核的方式与传统银行有较大区别。银行线下资金收付依赖经营主体的外贸资质、正常报关报检纸质单证、买卖合同、发票等要素进行审核，基本沿用了传统国际贸易的审单流程，偏重纸质单据、不重电子数据，导致对中小卖家通过行邮、小包等方式寄送出境的小额贸易缺乏审核依据。而支付机构则可通过境外支付机构（货币兑换公司）获取境内卖家包括订单数据、物流信息、支付信息在内的“三单”数据信息，并通过数据对碰与内控核查，实现对交易真实性的验证。

从真实性审核的有效性看，近年来网上预约、在线订餐、电子缴费等O2O交易场景日益普及，电子化交易数据具备了传统线下交易数据在真实性、唯一性、可追溯方面的条件，同样可以作为支付机构在资金收付端采信的凭证。此外，从近年来支付机构试点业务及银行机构“网上银行”的实践看，鉴于电子化的业务凭证已逐步被市场主体所接受，又由于其可大幅降低人力、物力成本，因而将成为未来的发展趋势。

监管思路转型

支付机构跨境外汇支付试点业务，在走过了近四年后已经逐渐成熟。在跨境电商B2C、C2C领域，支付机构聚小为大，以灵活、便捷的资金清算优势，逐渐成为支付渠道的主流和未来方向，获得了越来越多市场主体的认可。对监管而言，应在不断扩大支付机构外汇业务自主性的同时，强化事中事后监管，转变业务监管思路，放开部分业务领域，允许支付机构自主选择展业范围；同时，以行业自律加强自我监督、相互监督，通过他律加自律来促进行业的健康发展，以获取更低社会成本、更精准的监管效能。

一是完善激励约束机制，强化自律意识。调动全国外汇市场自律机制成员的积极性，完善激励约束机制是重点。要充分发挥重要支付机构熟悉一线市场、一线产品、一线场景的优势，放手形成凸显市场意向的制度规范；同时，通过赋予部分支付机构优先开展新兴业务种类、交易场景、支付方式及其他市场创新先行先试的权利，来强化正向激励。

二是注重交易审慎性自律监管实践。自律监管体系下，监管力量与重点也应有所转换。譬如对业务范围，多数支付机构有申请扩大经营范围的需求，集中体现在服务贸易项下在线翻译、软件服务、境外租车及部分线下货物贸易收付款领域。形成行业自律监管体系后，外汇局可放宽对这部分有市场需求、有交易背景、定价与流程清晰的业务领域的准入限制，同时转换监管重点，强化对自律体系下形成的相关业务准则、行为规范的监督审核。再譬如对近年来迎合市场推出的当面支付、指纹支付、二维码支付等各类新型支付手段，在形成自律监管体系后，应将管理的重点放在支付手段支撑的交易类型（场景）是否合规、是否采集了相关交易数据、是否可确保交易真实性上，而不是支付手段本身。

三是注重自律体系下的本外币一体化监管。应该说，试点项下，支付机构选择人民币还是外汇支付，考虑的就是一个境内还是境外购结汇的问题，与业务本身关系不大。因此，建立自律监管体系过程中，应推进本外币统计数据、监测分析和政策信息的共享，关注支付机构跨境资金流动的整体态势；同时，应加强本外币管理政策的协调配合，消除政策差异带来的监管套利与其他不良影响。