浅析进口保健食品投诉举报与应对策略

邓露 范斌 林伟新 杨琛琛

（斗门出入境检验检疫局 广东珠海 519100）

1 前言

近年来，随着人民法制意识的不断增强，检验检疫机构受理社会公众投诉举报数量大幅增多，尤其是进口食品标签瑕疵及涉嫌添加非食品原料占投诉举报案件数量的80%。其中，进口保健食品因经济价值较高，更易成为投诉举报人诉求的焦点。投诉举报人通过书信、信访、传真、12365投诉举报受理中心等方式提出诉求，内容大多涉及检验检疫业务问题，诉求依据以《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）、《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称《消费者权益保护法》）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》为主。为妥善解决群众诉求，保障公民、法人及其他组织的知情权、政治参与权，减少执法风险，有必要对投诉举报制度进行系统梳理，对焦点问题提出切实可行的应对策略。

2 进口保健食品投诉举报案件焦点问题

2.1 管辖权确定

（1）检验检疫系统内部管辖权划分

此问题的焦点在于被投诉举报的进口保健食品属于进口的口岸局还是进口商备案的辖区局管辖。从属地管理原则角度分析，属地管理原则根据所在地域确定具体管理机关。《中华人民共和国进出口商品检验法》规定了进出口商品检验机构对所辖地区进出口商品有监管的职责。国家质检总局于2011年发布了《进出口食品安全管理办法》（质检总局144号令），该办法规定进口食品经检验检疫合格，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用。

从违法行为发生地角度分析，当进口保健食品涉嫌违法添加非食品原料的投诉举报案件进入立案阶段时，程序适用《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）相关规定。《出入境检验检疫行政处罚程序规定》（2006年国家质检总局令第85号公布）第八条规定，出入境检验检疫行政处罚案件，由违法行为发生地的出入境检验检疫机构管辖。广义解释“违法行为发生地”包括违法行为谋划地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。而狭义解释认为，“违法行为发生地”仅指违法行为实施地，不包括其他地方。从比较权威的解释来看，《行政处罚法》出台后，法律出版社法规中心编写的有关 《行政处罚法》的释义中对“违法行为发生地”作了广义上的理解。

根据《食品安全法》第九十二条规定，凡是进口的食品、食品添加剂必须由出入境检验检疫机构依照我国的食品安全国家标准进行检验。只有经检验合格，出入境检验检疫机构才能签发入境货物检验检疫证明，允许该食品进口到我国境内。进口口岸是被投诉举报（添加剂超标、食品标签不完整等）的食品进入国境的第一道关口，是违法行为经过、结果的地方，当进口货物口岸与进口企业备案地口岸不一致时，由违法行为发生地的检验检疫机构管辖不合格进口食品更符合行政管辖属地原则和效率原则。

举个实例，投诉举报人投诉A市某贸易有限公司（未在辖区局备案）在B市口岸进口的保健食品违反食品安全法一案。根据 《进出口食品安全管理办法》规定，检验检疫机构对进口食品的进口商实施备案管理，进口商应当事先向所在地检验检疫机构申请备案，并提供相关资料。由于A市某贸易有限公司未备案，未建立食品进口和销售记录制度，备案企业的辖区局有权对该公司上述行为行使管辖权。而对A市某贸易有限公司在B市口岸进口保健食品的情形，B市口岸检验检疫部门根据属地管理、违法行为发生地的管辖权限管辖不合格保健食品投诉举报案件。

（2）在国境口岸范围管辖权划分

《国境口岸食品卫生监督管理规定》（2015年国家质检总局令第174号公布）第二条规定检验检疫机构对口岸范围的食品卫生予以监督管理。《食品安全法》第一百五十二条是对国境口岸食品监督管理的规定，统一全国国境口岸食品安全监督管理由检验检疫机构行使行政执法权，包括食品生产、食品流通、餐饮服务等活动的全过程监督管理。根据部门职责划分，口岸食品卫生监管属检验检疫管辖范围，应以经营者获得的经营许可证来划分投诉举报保健食品案的管辖权更具操作性。如果被投诉举报经营者获得的经营许可证由检验检疫机构颁发，则归检验检疫部门监管；如获得的经营许可证由食药监部门颁发，则归食药监部门管辖。

（3）投诉举报国内市场流通领域经营者涉嫌违反检验检疫相关法律、行政法规、规章等行为的管辖权划分

随着国家质检总局在生产环节、流通环节食品安全监督管理职责的划转和国家食品药品监督管理总局的组建以及新法的修订、施行，质检部门不再承担生产环节、流通环节食品安全监管职责。但是，无论违法主体是国内市场流通领域的进口食品经营者还是进出口商，检验检疫机构对违反检验检疫相关法律、行政法规、规章、规范性文件的行为行使确定管辖权，以违法行为作为判断管辖权的依据，与涉嫌违法者的身份属性无关。

斗门出入境检验检疫局曾协助处理一起涉嫌伪造卫生证书投诉举报案。该案件涉及食品进口、流通环节，进口商B市某贸易有限公司在A检验检疫机构管辖的口岸进口食品，投诉举报人向A检验检疫机构举报B市某超市销售该批涉案食品，并诉求将销售商B市某超市的涉嫌违法行为移交B市市场监督管理局。由于举报人提供的该批涉案食品卫生证书涉嫌伪造或者使用伪造检验检疫证书的线索，根据检验检疫法律相关规定，其线索的排查属于检验检疫机构职责。不管被举报的环节属于食药部门管辖的流通环节亦或是检验检疫机构负责的进出口环节，检验检疫机关对违反检验检疫法律体系规定的违法行为具有确定管辖权。

2.2 进口保健食品及标签问题

（1）标签瑕疵的条件

根据《食品安全法》第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的规定，笔者认为《食品安全法》对标签、说明书“瑕疵”的定义应同时符合三个条件：a.该食品标签、说明书内容或形式不符合相关食品安全标准。b.不影响食品安全。食品标签瑕疵未对人体健康造成危害，包括任何显性的或者潜在的危害。c.不会对消费者造成误导。食品标签的瑕疵虽违反了相关法律法规和标准要求，但不涉及食品质量及安全问题，依然能够实现食品标签所要达到的基本功能。标签瑕疵的成立要符合不影响食品安全且不会对消费者造成误导两个核心原则[2]，并且这两个原则同时成立的食品标签错误才算瑕疵。

（2）食品标签瑕疵对消费者造成的误导

经查阅食药监部门和质检部门在实际工作中食品标签投诉案例，总结出食品标签对消费者造成误导一般有两种情况：①食品标签上的内容让消费者对于该产品的商品或服务的质量、价格、性能、数量、净含量、成分和原料、制造方法、保质期和产地等有错误的认识。例如：某进口保健食品未标注生产日期、保质期、贮存条件或标注错误等，消费者无法确定该食品保质期限，或因存储方式不对造成食品变质，对于消费者而言，此类标签问题存在食品安全隐患，有可能对消费者造成误判，危及人身健康，因此不属于瑕疵[3]。但是，如某进口保健食品标签营养成分表NRV值标示错误，而营养成分含量不影响食品的质量安全，因此属于标签瑕疵；②商家“抬高”产品，让消费者误认为该产品有某些“特殊优势”，而实际上并没有，比如非转基因标识，“特级”“优级”标识等。

（3）行政机关对标签瑕疵的违法行为作出不予处罚决定是否合法

《食品安全法》第二十六条第（四）项明确规定“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”才属于食品安全标准。标签瑕疵，比如未标注某一项食品添加剂、食品名称标示不准确（如即溶咖啡未标注“固体饮料”）、食品应标示二氧化碳含量却标示“微量二氧化碳”等，如果涉案标签瑕疵企业主动召回产品，积极整改，及时纠正标签瑕疵错误，没有证据显示影响公众身体健康和生命安全，未影响食品安全，并且标签瑕疵未给消费者造成误导。根据《食品安全法》第一百二十五第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。同时，根据《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。也就是说，标签的瑕疵没有影响食品安全且不会对消费者造成误导的双重原则前提下，涉案企业采取整改召回等措施，行政机关可以不予行政处罚，除非涉案企业拒不改正。

2.3 投诉举报人诉求行政机关调解

2.3.1 行政调解

行政调解是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方法。在国家行政机关的主持下，以当事人双方自愿为基础，以国家法律、法规及政策为依据，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商，以解决有关争议而达成和解协议[4]。行政调解不具有强制性，但双方当事人受达成的调解协议约束。目前行政机关的调解主要有以下几类：①基层人民政府的调解；②国家合同管理机关的调解；③公安机关的调解；④婚姻登记机关的调解。针对进口保健食品的投诉举报，投诉人与被投诉人构成买卖合同关系，根据《消费者权益保护法》第三十七条规定，消费者协会具有受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等公益性职责。因此，投诉举报人与涉案企业（卖方）其合法权益可通过向消费者协会请求调解、向人民法院提起诉讼等渠道予以解决，检验检疫部门不具有调解或协调解决商品买卖行为所引发的民事争议的行政职能。

2.3.2 标签瑕疵的赔偿

目前，针对进口保健食品标签瑕疵问题的投诉举报，多地法院的判决支持投诉举报人要求返还购物货款，但不支持十倍赔偿的诉讼请求[5]。对于标签存在瑕疵的问题，相关行政职能部门已依法进行了惩处（责令改正）。如果除投诉举报人主张的标签存在瑕疵外，无证据显示涉案产品有其他存在危及消费者人身、财产安全的产品质量问题，且该标签瑕疵并不会误导消费者，投诉举报人亦未能证明食用涉案产品造成其损害，因此不适用《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条的规定判处十倍赔偿金。

2.4 企业与检验检疫部门对食品标签的职责定位

（1）进口食品企业落实主体责任，强化食品标签标识管理

食品标签是企业公开承诺食品安全的载体，是企业落实食品安全主体责任的重要内容，是消费者知情权的重要体现。企业社会责任要求企业必须诚信经营，严格落实企业主体责任。进口食品企业应当保证其所进口的预包装保健食品标签符合我国相关法律法规和食品安全国家标准的要求，将内部管理产品标签与质量安全置于同等高度对待，提高标签风险防范意识，加强标签审核；全面提升正确理解和应用标签标识的能力，开展自查自纠，对现有标签进行核查，确保所有使用的食品标签内容真实、合法，同时标注形式规范、符合要求等；诚实守信，如实向检验检疫部门提供相关材料（标签样张、证明材料等），对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。

（2）检验检疫部门加强日常标签的检验、审核监管

①严把检验、审核关。在日常工作中，一线执法人员要抓好进口预包装保健食品标签审查工作，严把检验关，严格审评审批标准，对标签进行格式版面检验，并对标签标注内容进行符合性检测；加强产品标签受理、现场核查各环节管理。保健食品作为一类有特殊功效的食品，其标签检验始终是一个较为敏感的问题。在进口保健食品标签审核过程中，按照保健食品相关法律法规的要求，凡进口标签标注内容声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，以及产品配料中含有卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》附件2中的物质或其他规定中明确仅限用于保健食品原料的食品，均须按进口保健食品实施管理，进口商必须提供国家食品药品监督管理局颁发的保健食品批准证明文件。对于上述情况下进口商不能提供保健食品批准证明文件的，一律按不合格产品处理。

②做好进口食品企业标签标识普法宣贯。在检验检疫部门日常普法宣传中，对从事进口食品贸易的辖区企业大力宣传食品标签相关法律法规以及标准，利用知识讲座、电子媒体平台、社区普教等多种方式进行标签标准的宣教，深入企业进行技术指导，建立健全标签咨询服务系统，从源头减少甚至杜绝标签瑕疵的出现。

3 建议

3.1 立法层面建立检验检疫投诉举报制度

上级部门应尽快正式出台关于投诉举报制度的相关法规规章、配套文件和作业指导书，对投诉举报后续处置的实体、程序进行全面系统规定，提供办案指引，提高办案效率，使检验检疫部门对投诉举报工作的处置真正有据可依。

（1）总则

在未来投诉举报制度的立法中，应确立业务投诉举报制度的概念、受理范围、投诉举报制度施行的原则以及各级检验检疫部门对投诉举报制度职责的划分。

（2）程序

明确规定投诉举报制度的受理部门、受理条件、受理期限、案件管辖权划分依据；调查程序方面，明确投诉举报案件调查期限，承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理。

（3）时限

投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。

（4）监督与责任

负责投诉举报的行政部门，应确立约束机制，加强社会监督、案件保密、考核机制的实施；作为投诉举报人，反映情况及提供的材料应当客观真实。

（5）进口保健食品标签处罚适用

在未来投诉举报的配套立法中，明确标签瑕疵的处罚适用规则。结合《食品安全法》规定，若仅就标签与说明书瑕疵要求十倍赔偿需要满足两个条件：瑕疵会影响食品本身的安全；瑕疵会误导消费者购买该产品。如果食品仅存在标签或说明书的表面瑕疵，且这些瑕疵不影响食品本身的安全，也不会对消费者选购产品造成误导，那么就不再适用十倍赔偿的原则，仅支持就瑕疵产品进行退货；在处理投诉举报进口食品标签瑕疵方面，如果涉案企业没有违反预包装食品标签强制规定，根据《行政处罚法》第二十七条，如果企业违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

（6）进口保健食品违法添加非食品原料的处罚适用

进口保健食品违法添加非食品原料的情形需要根据情节轻重予以不同的处罚适用。

①涉案企业违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚。进口保健食品的涉案企业在调查阶段积极配合，如实陈述相关情况和提供相关单据材料，约谈记录、整改报告等证据材料齐全，对涉案产品及时主动采取下架召回等后续处置措施，包括提供真实的涉案保健食品数量、已销售数量、召回（或下架、停止经营等）数量、召回区域数量等，主动下架或召回的措施足以消除对消费者身体健康造成的潜在威胁，并且行政机关未收到已销售产品对消费者造成危害后果的反馈。因此，根据《行政处罚法》的规定，被投诉举报的涉案进口保健食品企业存在违法行为轻微并及时纠正的情况时，不予行政处罚。

②涉案货值较大的进口保健食品案件处理。如果投诉举报的进口保健食品违法添加非食品原料或是某项食品添加剂含量超出国家强制性标准，涉案货值较大，不仅企业要将涉案食品下架召回整改，检验检疫机关还需要通报该批货物进口口岸所在地的食品监管部门以及被投诉举报企业所在地的食品监管部门，并对申请人有关举报事项履行立案调查职责。

即使涉案产品暂无对消费者造成损害后果的反馈，根据《食品安全法》的相关规定，进口不符合我国食品安全国家标准食品的行为本身即构成违法，是否对消费者身体健康造成损害，不宜单独作为应否给予行政处罚的判定依据。

③涉案情节严重的进口保健食品案件处理。被投诉举报的进口保健食品违反食品安全相关法律规定，比如提供虚假材料，进口不符合我国食品安全国家标准的食品、食品添加剂、食品相关产品，或是进口尚无食品安全国家标准的食品，未提交所执行的标准并经国务院卫生行政部门审查，或存在未通过安全性评估等违反《食品安全法》规定的情形，检验检疫机关通报经销商所在的食品监管部门，对涉案企业进行立案调查、行政处罚，严重的需要移交公安机关处理。

3.2 处置检验检疫投诉举报案件的程序梳理与建议

目前，在国家质检总局没有正式出台对投诉举报后续处置的实体、程序进行全面系统规定的前提下，遵循《食品安全法》及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《消费者权益保护法》的相关规定，综合国家质检总局的指导与纠正、历次投诉举报处理经验及法院的判决结果，对投诉举报制度进行程序梳理与建议，以期对今后的投诉举报案件处置提供办案指南。

（1）受理环节

①首个收到诉求的部门根据诉求性质，于1个工作日内依法将诉求归入投诉举报或信访事项，并确定主办部门。②归入投诉举报的事项，主办部门应在检验检疫部门收到投诉举报事项之日起7个工作日内作出受理、移交其他有权机关等处理并书面告知投诉举报人。③归入信访的事项，主办部门应在检验检疫部门收到信访事项之日起15日内作出受理、移交其他有权机关等处理并书面告知信访人。

（2）立案环节

根据《出入境检验检疫行政处罚程序规定》第十三条规定，“出入境检验检疫机构发现公民、法人或者其他组织涉嫌违反出入境检验检疫法律、行政法规或者规章的行为，认为需要给予行政处罚的，应当在发现之日起10日内立案”。检验检疫部门收到的投诉举报如属于进口保健食品涉嫌存在违法添加问题的案件，例如保健食品涉嫌违法添加非食品原料，或是添加剂超标等，应适用行政处罚程序处理，予以立案调查。

（3）调查环节

对于公民、法人或其他组织关于检验检疫业务的投诉举报，行政机关本着客观公正、全面细致、实事求是、依法进行原则，及时对线索进行梳理、追踪和排查，在系统查询记录的基础上，通过对被投诉举报企业的问询，调查违法事实的情况、经过，围绕违法事实进行深入细致的调查取证，确保证据的真实性、合法性和关联性。

（4）答复环节

在答复环节，对于投诉举报事项，主办部门应当自受理之日起60日内，将处理结果书面答复投诉举报人。需要立案处理的，主办部门应当在案件办结后及时将案件调查和处罚情况书面反馈投诉举报人。

4 结语

进口保健食品投诉举报的焦点主要是食品标签。检验检疫部门在处理此类案件时，首先需明确管辖划分，其次对被投诉举报的保健食品标签进行判定，根据标签瑕疵或是食品违法添加非食品原料作出不同的行政处理，并在法定期限内答复投诉举报人。

[1]法律出版社法规中心.中华人民共和国行政处罚法注释本[M].北京：法律出版社，2008.

[2]李嘉惠.进口预包装食品标签瑕疵法律法规适用[J].首都食品与医疗，2016，23（17）：39-40.

[3]张学军，张连军，沙天慧，等.浅谈进口预包装食品标签常见问题、审核方法及管理措施[J]. 食品工业，2014，35（5）：213-217.

[4]江国华.中国行政法（总论）[M].武汉：武汉大学出版社，2012.

[5]高健，朱珺.举证食品标签瑕疵难获十倍赔偿 [J].质量探索，2015，（12）：32.