业主委员会走出困境研究

周沛霞 钟令颐 陈诗铭 黄韵仪

（510642 华南农业大学人文与法学学院 广东 广州）

1 引言

随着我国经济的迅速发展，房地产业在近十年发展迅猛，由此带动着更多社区的建设，其中业主委员会的成立已渐成为业主维护权益、民主管理的主要方式，且在全国范围内呈现出普遍化、规范化的趋势，作为一种新型自主管理模式逐渐发展。

然而，业主委员会的发展程度在不同地区范围内呈现相当大的差异，在经济较为发达的城市以及新式社区发展得相对成熟，维护业主权益的同时促进着社区的和谐发展；在经济水平一般以及以下的城市，业主委员会的发展面临着重重困难，难以发挥业主委员会应具备的自治作用，更谈不上将社区提升到更高的管理和服务水平，增加业主居住归属感与幸福感。业主与物业服务公司、业主之间的矛盾尚未得到更为理想的解决途径。

2 业主委员会概述

2.1 业主委员会含义及基本职能

业主委员会，是指由物业管理区域内由业主选举产生并由业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业服务公司管理运作的一个民间组织。业主委员会的权力基础是其对物业的所有权，它代表该物业的全体业主对该物业有关的重大事项拥有决定权。根据政策规定，居住小区已交付使用且入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立业主委员会。

业主委员会是业主实行共同管理权的一种特殊形式，是公平合作、平等沟通和体现民主的表现之一。业主委员会履行职责以业主大会的决议为基础，业主大会处于核心与关键地位。业主委员会发挥其执行职能，落实大会决议；召集业主大会会议、与物业服务企业签订物业服务合同并监督和协助其履行合同义务、监督业主制定的管理规约的实施情况。另外，业主大会可以根据社区具体需求和实施必要性，通过会议赋予业主委员会其它物业管理相关职责。

2.2 业主委员会的发展

1991年9月我国第一个“业主管理委员会”组织在深圳正式成立。2003年9月1日起施行的国务院《物业管理条例》中正式将名称确认为“业主委员会”。业主委员会是我国现代城市住宅小区与物业管理共同发展过程中所形成的新型民间组织。从它的发展中可以发现，除了业主委员会的法律性质、法律地位以及功能上有所深化，“自主管理”“民主”和“平等沟通”在小区业主之间有了更深的体现。这不仅是社会经济发展所要求的业主自治趋势，更是广大业主充分行使共同管理权，灵活解决社区纠纷，业主权益保护意识增强的具体表现。

3 四会市业主委员会概述

3.1 四会市业主委员会的现状

四会市位于广东西北部，是广东省肇庆市下辖县级市，属珠江三角洲经济圈，也是广佛肇经济圈的重要节点，于2017年入围第五届全国文明城市名单。四会市现处于经济建设上升阶段，近年来四会市房地产行业及物业管理的迅猛发展，业主群体不断壮大，对生活水平提升的需要也日益增强。现实之中，四会市新建的管理较成熟的小区基本已建成业主委员会，但也不乏有业主委员会成立难或者旧式小区未成立业主委员会的状况，以及业主之间、业主与物业服务公司之间关系难协调等诸多矛盾依然存在。因此，通过对广东省四会市这一县级市的业主委员会成立、运作过程以及突出问题的实地考察调研，以小见大，有助于深入了解业主委员会在中国特色社会主义新时代的发展困境，探索如何才能使业主委员会走出这种困境，以便更好地发挥其在业主自治中的应有作用。

3.2 四会市业主委员会的发展困境

调研小组在广东省四会市小区进行实地观察，收集更多具有针对性的客观资料。我们了解到，目前四会市大部分小区的管理总体上处于良性“平和”的状态——即多数业主对物业服务公司的服务表示基本满意：不能说完美，但可以忍受。这种平和的状态也同样意味着部分小区业主作为自治主体的意识并未完全觉醒，维权的需求并不十分强烈。因而对多数小区来说，成立业主委员会成了一件“路漫漫其修远兮”的长途跋涉，不少小区在入住三四年之后依然是一盘散沙，业主委员会的筹建与发展无从谈起。

综合调研数据，四会市的大部分小区尚未成立业主委员会（截至2016年，四会市小区业主委员会的存在率不到30%）。不仅成立难，同时还有一个现实问题亟需正视：业主委员会的成立和运作却仍未完全规范化，整体处于初级阶段，易于发展中落。例如调研对象A小区，所建的业主委员会属于“事件催生型”，即该业主委员会的成立是由于某个特定的事件（一般是一方当事人为多个业主的纠纷）直接导致的。A小区成立业主委员会后，原纠纷得不到解决，业主委员会“无用武之地”，更因不规范的成立和运作制度从而无法发挥主体作用，陷入“有名无实”的窘境。相对来说，B小区业主委员会属于运作良好的类型，但深入调查发现，它也并非业主自发成立的，而是由于与原物业服务公司的服务合同到期，为了不使小区无人管理才得以成立。成立后，因B小区规模较小，成立时间较长，该业主委员会直接兼任小区物业服务公司的职能，事无巨细都自行管理。可见，由于四会市各小区的基本情况的不同和现实的种种因素，导致业主委员会的发展并不能如立法者所设想的一般，发展陷入困境、程序不规范、作用无法发挥的情况屡见不鲜。

4 四会市业主委员会的困境分析

整体上看，四会市业主委员会发展尚不成熟，呈现出起步难，维持难，缺少优秀典例的状况。造成发展滞缓的原因是多方面的，但主要为业主委员会内部与外部两大因素。“治理之于业主委员会主要是组织内部结构的治理与组织外部的社区参与治理。”[1]内部结构问题始于业主对成立业主委员会的意识不够强烈、缺乏成立指导、内部制度不完善等；外部的社区参与治理问题，则表现为与业主、物业服务公司等关系处理。只有深刻研究四会市业主委员会目前的发展问题，才能制定相应对策，为四会市业主委员会的发展道路提供向导。

4.1 成立前：平和状态下倡导者的缺失（困境一）

根据调研小组对四会市未成立业主委员会小区的走访情况来看，超过一半的业主对物业服务公司所提供的管理与服务表示“基本满意”。在这些小区内部，业主与小区处于平和的良性状态，双方之间极端的矛盾尚未激发，各自的利益尚未开始对立碰撞。对于多数作为普通上班族或全职主妇的业主来说，一点点的不满意尚能忍受，爱好平和的四会人向来不愿意把纠纷放大，常常“大事化小，小事化了”，基本满意就是最好的结果。更进一步来说，最佳的平和状态也未必不会存在。如在对C小区的调查期间，业主乙认为该小区物业服务公司已非常高效地执行其管理职能，给予了业主非常好的服务，使得业主委员会缺乏萌芽的土壤。像C小区这样的部分业主高度满意物业服务公司情况下，若没有倡导者的挺身而出，业主委员会将很难有机会成立。

然而平和状态不会永远持续，平静的水面也终有被石子打破的一天。平和状态下隐藏着的威胁我们不能忽视。比如，在调研小组与C小区业主甲访谈中，他虽然承认物业服务的良好，但同时也指出了他们在财务信息公开方面的不足之处。如涉及到物业费，业主需要考虑收费的合理与否时却没有依据了。与此同时，业主在平和状态的温床之上，对自身本该有的权利不了解、被动接收小区信息和对业主委员会的职能与作用不甚清楚。当有朝一日“平和”转化为纠纷，临危受命的“事件催发型”业主委员会若不能建立良好的运行制度，在将来又会因无法发挥实际作用陷入有名无实的困境之中。

因此，平和状态下若有一个有力的倡导者来带领业主，这将会极大地促进业主委员会在四会市的发展。如在调查正在筹备成立业主委员会的D小区时，我们发现，正是由于有这样一位有力的倡导者的存在，使得“业主委员会”在D小区中成为众人讨论的“热词”，从而被广泛宣传，由此也获得了众多业主的支持。

4.2 成立中：内部与外部受阻（困境二）

4.2.1内部：业主积极性不高

从组织内部讲，业主积极性不高是业主委员会成立时受阻的一大重要原因。笔者在四会市的调研时，与业主谈及“当业主委员会成立后，是否愿意参加”时，业主普遍持保留态度。回答“视自己的时间精力而定”或者表面上愿意，但若真的到了需要出力之时，又有百般借口推脱。如业主委员会筹备中的D小区，在倡导者的推动下，业主对业主委员会的成立表示了支持，但是这种停留在喊口号上的支持并不能促进业主委员会真正成立。更重要的是，业主委员会成立时因各业主不熟悉相关规则、选举程序不规范和资金管理制度不完善等混乱无序状况将为日后业主委员会的运行留下了隐患。事实上，业主委员会的筹备成立需要全体业主为日后的制度设置去出谋划策、用心筹备以及召开业主大会选举出业主代表。因而，业主委员会成立所要求业主的积极性是一种行动上的参与以及主人翁意识。“一个社群对发展意义的共识是他们可能成功的关键因素。因为所有的制度都是基于共同理解的，是社会的产物。个体组成的社群如果不抱有某些共同的信仰、规范和概念，则是无法自主治理的。”[2]

4.2.2外部：开发商与物业服务公司的阻挠

在外部社区问题上，虽然业主委员会与物业服务公司在法律上是平等的，并无隶属关系。但很多情况下，开发商和物业服务公司不会配合业主委员会的筹集工作，甚至百般阻挠。对于物业服务公司来说，业主委员会的成立无疑给他们带来冲击，甚至有被解聘的风险。特别是某些在管理过程中存在侵害业主权利的或者经常与业主产生纠纷问题的物业服务公司，它们不希望受到业主委员会的约束或被解聘。对于开发商而言，开发商更愿意把选聘物业服务公司的权利掌握在自己手中。如D小区，业主委员会筹备时遇到的一大阻力就源于开发商的阻挠。由于该小区的开发商与物业服务公司的合同即将到期，为了能够聘请符合自身利益的新的物业服务公司，开发商利用房屋买卖时与业主建立的联系，通过电话联系，说服业主同意其选聘物业服务公司的行为并要求签字。那么，对业主委员会的性质与职能不了解或者一知半解的业主往往会被开发商成功诱导，反过来成为开发商反对业主委员会成立的助力。

4.2.3外部：政府部门、街道办事处以及居委会的支持有待加强

根据《肇庆市物业管理办法》第十七条之规定，“街道办事处、乡镇人民政府应当在30日内会同物业所在地的县级住房和城乡建设行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组”。虽然该办法明确指出了具体应落实到的行政主管部门，但“指导”与“协助”二词不能体现他们对于筹备业主委员会所应尽的义务。没有直接受到法律规制的政府部门、街道办事处和居委会无须承担相应的法律责任。这样一来，立法原意中他们本应向筹备组提供必要帮助和引导，最后往往流于形式。而缺乏来自政府有力援助的业主委员会筹备组在面对物业服务公司和开发商的阻挠时必然会显得有些“底气不足”。

4.3 成立后：制度不完善导致维持难（困境三）

制度设计在业主委员会的筹备中就是极为重要的一步，可是很多小区在筹备之时尚未能预见到。有关业主委员会内部制度设计的部分在法律法规中规定的不明确、不完善，使得业主委员会成立后日常如何运行缺少了科学的参考依据。如，《肇庆市物业管理办法》第四十一条规定，“业主委员会应当建立规范的财务管理规定，物业专项维修资金、物业共用部位和共用设施设备经营收益、业主大会和业主委员会工作经费应当按照会计要求建账并及时入帐。业主委员会对收支原始凭证及形成的会计资料应当妥善保管。”确实，业主委员会应当建立规范的财务管理等规定，但问题是，应当建立一个怎样的管理规定才能使业主委员会维持良好的运作状态呢？该办法没有给出建议。

在调研中，没有设置良好制度的A小区与设置了较好制度的B小区之间的对比尤为明显。典型的“事件催生型”的A小区业主委员会在处理该重大纠纷事件无果后，因无良好的制度约束或激励，逐渐变得有名无实。相反，B小区自成立业委会起，通过业主大会和业主委员会会议制定了业主共同遵守的小区管理规约。在这些规约中约定了具体财务管理制度和业主委员会委员任期为三年等具体事项，业主委员会的正常运行使该小区走向自我管理的道路。

5 业主委员会发展困境的解决建议

5.1 提高业主积极性，优化参与方式（针对困境一）

5.1.1提高业主主人翁意识

“事不关己，高高挂起”，从业主委员会的产生前后来看，对小区事务的积极参与度是每个业主都亟需提高的。业主委员会是由社区业主共同选举产生，反映了业主对业主委员会的需求；业主大会所决议事项由业主共同决定，反映的是绝大部分业主对解决社区管理问题的共同意愿，例如在聘任物业服务公司等事宜时，发挥着极其重要的作用。业主作为消费者，有权利选择心仪的物业服务公司为自己提供服务，但是市场上物业服务公司比比皆是，要择优而定，选择每个业主都满意的物业服务公司难度相当大，而业主委员会此时可依法代表广大业主进行选择，避免不必要的纷争。

人人都是自己利益的掌舵者，但目前许多业主还未认识到自己是小区的一份子。应加强自我管理，而不是处处受制于物业服务公司与开发商。提高业主积极性要加强法制宣传教育，使广大业主明白业主委员会之于小区内部和谐与维权的重要性，提高主人翁意识。

5.1.2扩大业主参与自治的渠道

从调研的情况来看，许多业主不愿积极参与的原因很大程度上在于他们没有过多的时间与精力参与业主大会等活动和履行业主委员会的职责。对业主而言，参加业主委员会更多的是义务为全体业主服务，这就要求他们应有较强的奉献精神，处事公正，责任心强。但随着通讯工具的发展和普及，这个问题似乎也能迎刃而解。如今新通讯方式——“微信”“QQ”向中年人（占业主中大多数比例）这一群体的广泛普及使得业主委员会的一些繁琐程序走向优化，更多的小区内部活动可以转到线上去完成。优化参与方式，将能大大提高业主参与自治的积极性。

5.2 协调社区矛盾，强化政府主管部门的义务（针对困境二）

业主委员会已成为社区管理的重要力量。业主委员会的工作配合对政府部门管理社会秩序的作用是不可忽视的。从小家到社区，再由社区到社会，层层递进。当社区物业管理区域内形成了和谐之派，必然对更多社区产生影响，成为其他社区效仿之秀。因为每个公民都希望自己能生活在一个令人安心的环境，自居社区是最接近的一个。业主委员会与公安机关、居民委员会等政府部门的相互协作将会为社区、为社会营造出和谐、稳定之境。因此，政府主管部门也应当对物业服务公司与业主委员会之间的关系作出必要的协调，以达到社区和谐的目标。

同时，根据《物权法》第七十五条，“业主大会、业主委员会设立，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”地方政府有必要提高对自身以及社会各界对业主委员会这一新事物的关注，必要时候应引导业主委员会进行良性运作。业主委员会在小区的自治和管理方面所起的作用不容忽视，故在业主委员会在运作遭遇困境，尤其是来自物业方和开发商阻挠之时，应有可寻求帮助的途径。当然，这不仅仅要靠政府主动承担义务，更重要的是完善地方条例，明确政府在业主委员会成立时所扮演的协助者和推动者的角色，以责任带动义务的履行。

5.3 完善业主委员会的内部制度（针对困境三）

社区的制度基础主要由国家的法律制度和社区自身的规章制度两部分组成。社区治理的国家法律以《物权法》为核心，以国务院《物业管理条例》为基础，以各级政府《物业管理条例》为辅助，用以规范治理主体行为和相互关系，保证不同主体治理过程中的良性互动，使社区治理有法可依，有序运行。除此之外，社区自身的制度供给，如《业主管理规约》《业主大会议事规则》，业主的自我监督制度、业主委员会例会制度等制度规则，在进一步规范社区各主体的行为，推动社区治理规范化、制度化方面也发挥着至关重要的作用。[3]因此，完善业主委员会的内部制度是必不可少的。

在成立之时，业主需要充分地交流意见。从财务管理、任期、激励机制和监督机制等方面，根据小区具体的情况，建立最适合该小区的业主委员会运行制度。如委员工资制的激励机制能极大地调动业主委员会的工作积极性，但实行工资制需要全体业主分摊，因为业主委员会没有任何收入来源，那么视小区业主的经济情况，需得到全体业主的同意。

除此之外，业主委员会作为业主大会的常设机构，还应充分发挥业主及业主大会的作用，在组织召开业主大会时把遇到的问题在大会上与各业主共同商定。在自律自治的基础上开辟更多与业主们沟通的渠道，如定期有效地开展民主评议会，社区交流会等，广泛征求小区管理的意见和建议，是工作顺利开展的前提。

总体来说，业主委员会走出困境的需要依靠参与社区管理的各方的努力，“协同治理”——强调的是社会组织以对话、协同、合作、倡导等各种机制参与社会公共事务[4]。

6 结语

从广东省四会市推及全国，业主委员会在发展过程中都在面临着相同或相似的困境：起步难，维持难。尽管法律规定了相关的程序以及各方的义务，但在细节方面规定的不完善导致其实际可操作性不高。针对业主委员会成立前、成立中和成立后面临的不同的困境，笔者给出了可供参考的解决思路：从内部来说，提高业主积极性与完善业主委员会的内部制度必不可少，外部上则需要协调社区矛盾，强化政府主管部门的义务；而要走这三个路径，离不开法律提供的有力支持。

[1]李培志.走向治理的业主委员会：基于18个业主委员会的观察[J].山东社会科学,2014年第8期.

[2]迈克尔·麦金尼斯.《多中心治道与发展》，上海三联书店,2000年版,第29页.

[3]张振，杨建科，张记国.业主委员会培育与社区多中心治理模式建构[J].中州学刊,2015年第九期.

[4]王名，张严冰，马建银.谈谈加快形成现代社会组织体制问题[J].社会,2013年第3期.