完善“西电东送”水电资源开发补偿机制

周晓琴 朱红 中共云南省委党校经管教研部

西部地区是我国重要的资源基地，同时也是少数民族聚居地与边疆贫困山区的叠加区。随着西部大开发战略的推进，西部地区成为了我国水电资源开发的重要阵地。西部地区经济相对落后，能源需求较少。东部地区经济相对发达，但缺乏能源，二者之间形成了一种能源供给与需求的不平衡局面。为解决东、西部之间这种失衡的供需，同时充分利用西部地区水电资源、缓解东部地区用电需求带来的压力，以此化能源优势为资源优势，带动西部地区发展，实现东西部地区经济和社会的协调发展，1986年，中央提出了“西电东送”设想。“西电东送”项目水电资源开发以来，通过跨区域间的电力资源整合和电力产业的分工协作，保障了东部地区电力需求，撬动了绿色经济，有利于东部地区产业结构优化，实现了西部地区水电资源优势的发挥，开发地基础设施也得到明显改善。虽然“西电东送”项目的实施取得了巨大的综合效益，但由于资源开发补偿机制的不完善，也带来了区域利益失衡问题：资源开发补偿的法律法规制度的不健全、资源开发补偿经费税费来源有限、资源开发补偿标准及方式方法及资源开发补偿的利益分配不合理，使得西部民族地区经济社会并未因水电资源的开发而发展，“富饶的贫困”“剪刀差”“手持金手杖，却没能又好又快地走路”成为这些地区的代名词；西部地区的生态功能因水电资源开发而受到威胁，生态补偿机制的不完善使资源开发脱贫与生态环境保护的矛盾日益突出；资源开发的移民补偿不全面，资源开发地贫困问题加剧，脱贫攻坚任务重，资源开发地居民满意度低。

这些问题的存在与新时代全面建成小康社会“每一个地区”“每一个民族”都不能少的目标，与实现全国区域平衡协调发展，共享现代化发展成果的国家战略，显然是不相符合的。因此，亟需落实新发展理念，建立完善共享性资源开发补偿机制，保障资源开发地和人民的利益，实现可持续性发展。

一、探索短、中、长期的长效补偿，增强可持续发展动力

“西电东送”项目开发过程中，利益分配呈现中央得利益“大头”、省级得“中头”、地方得“小头”的格局，且注重建设期的补偿机制，而后期的补偿不明显，一次性补偿多，长期性补偿少，严重忽视了当地群众的长远发展。为此，要从如下方面着力。

1.明晰上下层级的利益关系。建议调整现行资源补偿费，优化中央、省、地方的占比，地方至少要占50%左右，对少数民族地区还可再提高一定百分比，切实保障地方资源开发、生态补偿、移民补偿等的经费来源。

2.探索建立符合资源开发地居民实际的短、中、长期的长效补偿机制。

短期补偿，主要以水资源税、移民补偿费等形式，补偿经费主要满足资源开发地居民生产、生活需求。中期补偿，主要是基于一定的生活稳定之下进行文化不适应补偿、精神慰问补偿等，以维持和稳定移民情绪。长期补偿，从产业补偿的角度考虑，设定专门的扶贫基金，用于长期的生态补偿，并根据水电开发情况及需求情况，可以采取捐赠、财政转移支付、惠民资金等形式注入资源开发地，通过“党支部+企业+合作社+农户”等农村集体经济发展方式，实现长期的产业扶持。具体产业选择，可依托电站经营库区的安保、保洁、零星土建、绿化、江面捞漂等项目，也可因地制宜地发展种植业、养殖业、加工业等，从而使当地群众享受较为稳定的分红与就业。

二、建立以国家政策为导向的价格补偿机制，稳定提升可持续发展能力

对电网企业及电力输入地而言，“西电东送”项目是盈利的。从目前资源开发地的现实而言，水电资源的开发往往对地方居民是“代价”大于“利益”的。同时，电力产业又是民生工程，是社会的基础产业，既要兼顾国家的总体发展需要，还要惠及社会弱势群体，因此电力价格需公平合理、等价交换，且维持在相对稳定的范围内。电力企业、政府、资源开发地居民三者利益站位的不同，导致西部地区重构水电资源开发补偿机制障碍重重。合理的电力价格补偿机制，有利于东西部区域平衡发展，实现电网企业和地方社会经济文化的可持续性发展。建议：一是结合地方发展实际和市场需求，对“西电东送”水电资源价值和电力资源价格及时跟踪与评估，探索电力交易的市场化的补偿模式，在保障合理的电价收益基础上，积极探索与核定电价，使之与物价水平相协调。二是建立以国家政策层面为导向的价格补偿机制，即国家将电力开发企业所缴税费中的一部分，以扶贫基金划拨到地方财政，专用于水电资源开发地的生态补偿、生产与生活补偿等，补充和稳定资源开发地补偿经费。三是结合电力企业发展实际，制定体制外补偿制度，在电价相对一定的情况下，鼓励和支持电网企业以科学技术扩大再生产、积极研发降低成本、淘汰扶持更新等措施提高企业效率，提升电力服务供给水平，实现水电资源开发的可持续发展。

三、推动电力机制市场改革，综合平衡好利益主体相关利益

对于“西电东送”水电资源开发项目而言，当前电力价格主动权不足，甚至出现“电价倒挂”现象。推动电力机制市场改革的关键，在于平衡好各利益主体的利益关系。

1. 深化电力市场化改革。从国家层面统一电力企业、电网公司的思想和行动，打破电力机制改革的利益障碍，充分发挥市场在西部电力资源配置中的决定性作用，探索水电资源开发地水电所有权、经营权、使用权、管理权分开的改革模式基础上，鼓励多种绿色方式开发供发电使用的水资源，结合库区环境开发“旅游休闲+水库”产品、发展水产养殖等。

2．摸清电价规律与行情，推动电力价格交易机制改革，开拓电力消纳市场与途径，完善电力销售体系。以云南、广西、贵州等西部电力供给地区为例，皆把广东省作为主要供电省份，造成买方在电力市场交易上有着明显的主动权，致使送电省份在电力价格方面激烈竞争甚至削价。为此，结合“西电东向送”项目实际，积极争取扩大供电省份，拓展供电市场。在具体对象的选择中，可考虑距离临近而又对“电力”资源需求强烈的长三角、珠三角、京津翼等省份，以此提高输电省份在电力市场交易上的主动权，促进西部地区富余水电的消纳，促进区域之间余缺调剂和水电资源的优化配置。

四、完善资源补偿经费使用制度，多方位提高补偿资金使用效率

基于资源补偿经费使用的碎片化、低效率，建议推进资源补偿经费使用制度完善工作。从提高补偿资金使用效率的角度，通过明确资源补偿经费分管主体、使用权主体、受益主体及经费使用范围、方式、期限等，完善资源补偿经费使用制度，化零为整，从而提高这部分经费的集中高效性，同时开源节流，促进西部水电资源开发区的可持续发展。

以小湾水电站为例，2017年电站建设后缴纳的增值税3300万，50%的比例给到地方，其中县级50%、州级50%；南涧县占15.14%、南涧国税入库7.57%。同样就水资源费而言，按发电厂电量计征，计征标准为每度电0.8分，2017年征收总额3350万元，按照中央10%、省30%、州20%、县40%入库，县级财政收入有1340万元，一同入县级财政收入的还有城建税165万元、教育费附加99万元，也是统筹到整个县级的发展建设使用，而实际惠及库区居民的经费极其有限，水电资源开发地的百姓受益得不到长期稳定的保障。

因此，针对实施“西电东送”项目的西部地区，基于县级作为承担水电开发影响的主要主体，在资源补偿经费下发时，可设立库区建设及移民发展基金，专用于水电资源开发地社会经济和居民发展。经费主要从省、州（市）、县财政收到的对应库区的税费中抽取一定比例，在评估水电资源开发地发展规划基础上确定具体比例，从而提高资金使用效率。

五、完善水电资源开发生态补偿制度，助推美丽中国建设

西部水电资源开发为东部地区输入了电力，提供清洁能源，优化了东部产业结构。但一些地区的水电资源开发，带来了植被破坏、森林垮塌、水土流失、水污染等，超出环境承载力，生态环境问题接踵而至，严重影响到西部地区环境安全及生态利益。完善水电资源开发生态补偿制度，优化资源开发地生态环境，进一步将资源开发地提升改造为美丽库区、美丽乡村、美丽家园，有利于美丽中国建设，也是推进全面、协调、可持续发展的重要内容。

在具体的补偿制度中，建议兼顾政府财政能力与生态环境高质量基础上，建立财政投资性供给补偿与生态产品经营效益性补偿相结合的多元化补偿制度，以实现西部民族地区脱贫及资源、生态安全及社会经济和谐、可持续发展。补偿的主体以各级政府为主，补偿手段是财政转移支付、税费等财政手段，补偿的方式可以货币补偿、实物补偿、投资建设等形式，补偿的对象主要包括水电开发企业、当地居民和县级政府。

一是政府根据水电企业所缴纳税收，以财政转移支付方式将一定比例费用，用于水电资源开发地的各类公益生态环境工程建设，是对生态环境供给者进行投资性补偿。二是对水电资源开发企业税规定的资源开发补偿内容进行延伸，对积极开发库区生态环境产品的企业进行税收优惠和税费减免等鼓励性补偿，同时改革税费机制，对破坏库区生态环境的企业，由地方生态管理部门予以逆向性惩罚，扭转库区生态环境“无人管、无法管”局面。三是对积极参与库区公益生态环境保护的企业或者个人，可参照退耕还林还草补贴政策进行生态效益补偿或者补助。