论贵州立法评估的历史变迁及发展进路

王胜坤 韩贞妮

贵州民族大学，贵州 贵阳 550025

立法评估是提高立法质量的有效方式，在省外的广东、海南、上海、山东、浙江等发达地区得到较为成熟的运用，为提高立法质量，实现科学立法、民主立法的目标发挥极其重要的作用。作为具有“山地公园省”美誉的贵州，要在经济、社会、文化、生态方面共同发展和协同进步，必然需要良好的社会秩序作为基础保障，而良好的社会秩序的维序，需要科学完善的地方性法规和地方政府规章相助推，立法评估制度的建立和立法评估实践工作的开展正顺应了这一实际需求。为此，探讨并完善贵州立法评估制度就显得迫在眉睫。笔者试图从贵州立法评估的历史变迁中，探求立法评估制度的完善进路。

一、贵州立法评估的初创时期(1985-2000)

1985年12月18日，在贵阳召开了贵州省第六届人大常委会第十六次会议，讨论并通过了《贵州省制定地方性法规的程序的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，其中第六条的内容规定了起草法规案的原则要求：一是要进行调查研究；二是要广泛征求各方面和各地、州、市、县的意见；三是法规草案要结构严谨，文字简炼，词意准确；四是应与本省的其他地方性法规相协调。《暂行规定》的第七条内容要求：提请省人大常委会审议的法规案，同时要求提交法规案的说明和相关的必要参考资料。对省政府提交的法规案，要求附有省长签署的提请审议书；对于省高级法院提交的法规案，要求附有院长签署的提请审议书；对于省检察院提交的法规案，要求附有检察长签署的提请审议书。”虽然《暂行规定》于2001年1月18日被宣告废止，由《贵州地方立法条例》所取代，因为受到特定历史条件的限制，所以没有学者对贵州立法评估制度进行专门的探索，但其中《暂行规定》对起草法规案的原则要求，即“调查研究、广泛征求意见”的精神内涵可以说为后来的地方立法评估制度发展奠定了理论雏形和制度依据。

二、贵州立法评估的发展时期(2001-2015)

2001年1月18日，《贵州地方立法条例》(以下简称《条例》)由贵州省第九届人大第四次会议通过，并由贵州省第九届人大第四次会议主席团公布正式实施。《条例》第二十三条规定：“向省人大常委会提出的法规案，同时应当提出法规草案文本和说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性和主要内容”；第二十五条规定：“交有关专门委员会审议的法规案，有关专门委员会应当对其必要性、可行性和主要内容进行审议，提出审议意见”。与1985年的《暂行条例》相比，2001年的《条例》对地方立法评估的内容作了进一步完善，如第二十五条要求人大常委会的有关专门委员会对法规案进行审议时，重点内容是法规案的必要性、可行性，即法规案是否已经到非提不可的程度，如果不提出该法规案，可能会影响社会经济的发展或社会治理将无规可依，如果是社会的实际需要，那就达到法规案提出的必要性的认定程度。所谓可行性，即虽然该法规案的提出是社会的现实需要，但如果公布之后是否可以操作，这则是可行性的另一问题，从某个层面上说，这是立法前评估制度的重要内容。

2003年8月10日，贵阳市人大常委会首次将《贵阳市南明河保护管理办法(草案)》、《贵阳市物业管理规定(草案)》(以下简称：《法规草案》)纳入立法听证会的范围，可以说，这是贵州举行立法评估活动的第一次尝试，听证会的召开采用会场内和会场外两种不同方式。在会场内的主要做法是：主办方(贵阳市人大常委会)即立法评估的主体首先邀请10多名来自不同行业的代表作为听证会的参与人，积极献言献策；其次邀请高等院校、科研院所和司法实践部门的法律专家和法律工作者对《法规草案》发表看法和观点；再次邀请新闻媒体进行直播，接受广大市民的监督。在会场外，一方面采用开通5门电话热线的方式欢迎市民来电对两部《草案》的看法和见解。另一方面通过广播电台和电视台的媒体直播，让千家万户知晓《法规草案》的制定过程，起到教育群众和扩大公众参与立法的效果。本次召开的立法听证会，在贵阳市范围内来说是立法评估的首次实践，在贵州省域内也尚属首次，标志着贵州地方立法评估实践工作的起点。

2006年12月6日，由贵州省人大常委会组织的立法听证会在贵阳召开，听证对象为《贵州省道路交通安全条例(草案)》，参与人为具有不同行业背景的12名公众代表。听证内容主要是针对《草案》中的“伤亡赔偿”、“合理限速”、城-乡户籍差异的受害者能否同命同价、限速标志及测速等焦点问题陈述观点和发表看法。代表们的参与规则为：根据不同的行业背景，平等发言10分钟。代表能畅所欲言，充分表达民意。本次听证会的举行属于贵州省人大常委会组织的首次立法听证会，即在省级层面的立法听证会属于第一次，在贵州省域范围内属于第二次立法听证会。由此可知立法评估工作受到重视的程度在不断的加强，贵州立法评估制度也得到不断的发展。

2008年1月2日，贵州民族学院法学院副院长宋强教授撰文《贵州应尽快建立地方立法效能评估机制》首次呼吁建立贵州立法评估制度，这对提高贵州立法质量具有重要的意义和价值。宋强教授认为，建立贵州立法评估制度的依据主要是国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(2004)(以下简称：《纲要》)第十八条，具体内容为：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”，按照这样的明确要求，地方国家机关制定的地方性法规和地方政府规章在实施一段时间后，就很有必要进行立法后的实施效果评估。具体来说，一是省级层面的人大及其常委会、省人民政府对自身制定的地方性法规和地方政府规章进行立法后实施的效果评估；二是省会所在地的市人大及其常委会、市政府应当对自己制定的地方性法规和地方政府规章进行立法后实施效果评估；三是民族自治地区(包含自治区、自治州、自治县)对自己制定的民族地区自治条例和单行条例进行立法后实施效果评估。

宋强教授认为，贵州在2008年前，尚未出现立法效能评估的实践活动，在评估理论研究方面也还缺乏足够的支撑，在立法实践方面缺乏立法评估的工作经验。因而，贵州迫切需要建立健全科学的立法评估机制。但遗憾的是，除了宋强教授在此方面进行呼吁之外，并未发现有其他的理论工作者对此进行深入研究。

三、贵州立法评估相对成熟时期(2016至今)

2016年1月31日，贵州省第十二届人大第四次会议通过《<贵州省地方立法条例>修正案》，对2001年1月18日通过的《贵州地方立法条例》的部分内容进行了修改。特别是关于立法评估的内容进行了更为具体的规定，如第三十四条规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，法制工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明”。而2001年1月18日颁布的《贵州地方立法条例》第三十四条则规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，有关专门委员会和法制工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见”。前后关于立法评估的规定有明显的不同。由此可知，随着时间的推移和社会的不断进步，贵州立法机关对立法评估的重要性也有了更为深刻的认识，如：地方立法前评估的内容涉及了法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台的时机(出台过早或过晚都不是最佳的时间)、法规实施可能产生的社会效果(包含积极的效果和消极的效果)、可能出现的问题(引发的负面效应)等。这些内容因素如果在立法前能仔细考虑、周全研究，将会对提高贵州地方性法规和地方政府规章的质量具有重要的意义和价值。

2017年5月15日，贵州省人大常委会启动《贵州省赤水河流域保护条例》的立法后实施效果评估工作。首先从赤水河本身的重要性进行分析：即作为长江上游右岸一级支流，流域面积涉及贵州省的毕节市和遵义市(范围涵盖8个县区、94个乡镇)，关系377.95万群众的生产生活。其次从《贵州省赤水河流域保护条例》(以下简称《条例》)本身出台的意义和作用进行分析评估：即该条例是我国省级层面出台最早的一部关于保护长江一级支流的地方性法规，该条例于2011年开始公布施行，历时6年，期间为保障该《条例》贯彻实施，贵州省人大常委会连续三年组织开展“赤水河环保世纪行”活动(2012年-2015年)，取得了明显的成效，也产生了较为积极的影响。再次，从评估的内容和目的来看：主要是为了重新审视《条例》在实施5年之后对生态环境保护、资源脱贫攻坚、文化保护与传承等方面的利弊和得失，从而更好地总结、提炼贵州运用法治思维和法治方式推动赤水河流域经济与环境协调并良性互动的经验模式，最终达到夯实贵州生态文明建设成果的目标。最后，按照“前期准备(资料收集)→启动并实施→得出评估结果(形成评估报告)→评估结果反馈→评估成果运用”的评估程序进行(五个步骤)。评估参与人主要涉及：一是邀请国家有关部委负责同志；二是长期关注和从事赤水河流域保护问题的专家、学者；三是流域所涉市(含毕节市、遵义市)人大常委会负责人；四是资深媒体人；五是在流域范围内长期生产生活的群众代表；六是相关省人大代表；七是相关的法律工作者等。由此可见，通过对《条例》文本的科学性、可操作性、有效性等内容和因素作出综合的，合理的，客观的评价，有利于总结贵州地方立法工作和法规实施工作的经验，为地方性法规和地方政府规章的修改完善提供重要的，客观的参考依据，最终达到进一步加强和改进贵州地方立法工作的效果。

2017年12月15日，贵州省政府召开第111次常务会议，通过了《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》(以下简称《评估办法》)，该《评估办法》全文共计34条，内容分为两大部分：一是关于贵州地方性法规、地方政府规章委托第三方起草的内容规定；二是关于对贵州地方性法规、地方政府规章的评估规定，包含法规案的立法前评估和法规、规章实施后的立法后评估。该《评估办法》于2018年3月1日正式施行。应该说，这一《评估办法》的出台，是贵州地方立法评估制度的一大进步，标志着贵州地方立法评估工作从此有法可依，助推贵州地方立法评估事业的发展和地方立法质量的提高，对完善地方性法规和地方政府规章的体系具有开创性意义和价值。

四、结语

党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，这明示着对地方立法工作提出了新的要求。建立和完善贵州地方性法规和地方政府规章的评估制度，会不断推进贵州立法的科学化、民主化及规范化。实践已充分证明并将继续证明：做好地方立法评估工作以及完善地方立法评估制度，无论是对于国家治理体系现代化的建设，还是对于依法行使好地方人大及其常委会的职权，都将具有极其重要的理论和实践意义。因为理论研究永无止境，当然地方立法评估制度的探索和研究也就永无止境，笔者希望在不久的将来，贵州的立法评估制度更加成熟和更为完善，贵州的地方立法评估实践工作的开展能取得更大的新的成效。