将我国地方性宪法监督权授予省级人大及其常委会行使的思考

林汉光

广西飞中律师事务所，广西 藤县 543300

新中国的宪法诞生于1954年9月，从第一部宪法制定至今，已经进行过三次全面修订，但在新中国的宪法史上最有意义的两次重大修订要数1982年12月和2018年3月的修订。1982年12月的修订深刻吸取文革十年浩劫教训，从根本上奠定了现行宪法的架构和内容，具有重大的历史意义；2018年3月的修订，内容囊括了确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位、完善依法治国和宪法实施举措、修改国家主席任职方面的有关规定以及增设有关监察委员会的各项规定等，意义极为重大，使之成为新中国历史上最为美好的一部宪法。现行宪法如此美好，依法依理应当获得全面实施。但现实中，违宪案件仍时有发生，充分暴露出有关公权力主体违宪的严重性。然而我国并非没有宪法监督机制，而是这种机制一直处于不完善和失灵状态。如果说以前的主客观环境不适宜监督宪法的实施，那么在政治经济社会发展进入新常态的今天，由全国人大、省级人大及其常委会监督宪法的实施不但是适宜的，而且已经是迫切需要的了。

一、新中国成立后我国宪法监督制度的历史变迁

1954年宪法确立了宪法监督制度，其主要规定全国人民代表大会及其常委会行使监督宪法实施的职权，但对于宪法解释、宪法监督程序、违宪责任承担等在宪法文本里并没有规定，也没有其他配套法律来对这项制度进行完善。但诞生于文革期间1975年宪法对宪法监督(包括宪法解释)只字未提，也没有实质上的宪法监督制度设计。1978年宪法恢复了1954年宪法中关于宪法监督的一些规定，并有所变化。相比1954年宪法，1978年宪法赋予了全国人大常委会解释宪法的职权，但取消了其撤销国务院的同宪法相抵触的决议和命令，也取消了罢免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任职权，因此相比之下亦为一种倒退。

同前者对比，现行1982年宪法对宪法监督的规定比较全面，不但扩大了监督范围，而且监督手段也丰富了，也更具有可操作性了，但是仍然留下太多的缺陷，比如哪些主体可以启动宪法监督程序？谁具体受理宪法监督案件？受理后如何处理？处理的结果是否公开？违宪责任都有哪些？裁决结果如何执行？等等一系列问题都没有找到答案，只有一些原则性、抽象性的规定。

二、现行宪法监督权由全国人大及其常委会专属的弊端

(一)我国现行的宪法监督制度与各级人大权力配置及客观实际不协调。根据宪法以及宪法相关法的有关规定，地方各级人民代表大会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。除此之外，还包括罢免国家机关领导人、撤销下一级地方人大及其常委会不适当的决定和命令以及监督一府两院工作等等权力，这可以被视为是地方各级人大享有违宪审查权的依据。因此，宪法监督权实际上已经被地方人大及其常委会部分行使而客观上不可能被全国人大及其常委会完全专属。另一方面，根据行政区划数据显示，截止2016年底，我国有23个省、4个直辖市、5个自治区以及2个特别行政区共34个省级行政区，大陆还有地级行政区共计334个，包括293个地级市、30个自治州、8个地区和3个盟，县级区划单位2851个，乡镇级行政区划单位39829个，如此数量膨大的各级政权组织的公权力行为均由全国人大及其常委会来进行宪法监督，这是不现实的。

(二)我国现行的宪法监督制度与各级行政机关权力配置不协调。我国各级政府及其所属部门行政权力均非常强大，包括实施具体行政行为和抽象行政行为。截止2015年9月10日，报国务院登记并且在国务院法制办公室网站公布的行政法规共有1406部，法规性文件3457部，部门规章5321部，地方政府规章27336部，共计37520部，这还没有包括未报国务院登记的，或者虽然登记但是还没有通过网站公布的。实际上，各级政府及其组成部门制定的规范性文件数量更是庞大。行政权力如此之大，数量如此之多的行政机关规范性文件，加之行使方式丰富的其他具体行政行为都由全国人大及其常委会来进行宪法监督，同样是不切实际的。

(三)我国现行的宪法监督制度一定程度上脱离人民群众。虽说宪法是根本大法，在法律体系中居于塔尖的位置，是所有法的“母法”，但是它也是调整公民权利和国家权力之间关系的法，具有强制力和规范性，具有与其他部门法一样的法律属性，应在法院的司法审判中得到适用。但长期以来的司法实践表明，宪法是无法在法院得到适用的，特别是齐玉苓案司法解释的废止，不管缘何，均充分表明我国的弱司法无法担当宪法监督的历史重任。另外，著名的孙志刚案件发生后，“三博士”和“五学者”分别上书建议全国人大常委会对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查，但是并没有得到全国人大常委会的任何公开的回应。因此目前宪法在法院得不到适用和实践，不接受普通公民启动宪法监督程序使得宪法监督一定程度上脱离了人民群众。

三、将我国地方性宪法监督权授予省级人大及其常委会行使的科学之处

(一)利于将宪法纠纷化解在基层

在我国，整体来讲，行政机关的权力非常强大，而且绝大部分行政管理直接与人民群众的衣食住行、生老病死等切身利益息息相关，因此其给人民群众带来福祉之时，往往也带来了许多矛盾，甚至有的矛盾非常尖锐。另外，基层的司法腐败也令人堪忧，如早些年颇受关注的赵作海案、呼格案等。因此，北京大学法学院张千帆教授曾说道：“现在大多数违宪违法的规定都来自地方，有的仅为内部红头文件，要落实宪法就必须解决这些问题。”在我国现行政治体制下，出现的这些矛盾绝大多数都发生在基层，如把这些矛盾化解在萌芽之中，或者发生后能在基层得到及时有效解决，那么就会少一些矛盾积累，少一些上访，少一些“刁民”。作为中央，最不希望看到的就是基层的矛盾往中央转移。要从根子上解决上访怪象，惟有从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式[1]。宪法监督也不过如此。

(二)利于全国人大及其常委会抓大放小，集中政治力量办大事

全国人大及其常委会应该授予省级人大及其常委会行使地方性宪法监督权，让它们在本行政区域内担负起宪法监督的责任，以真正保证宪法在当地的有效施行。而全国人大及其常委会牢牢把握宪法解释权以及宪法最终的、最高的监督权即可，而集中政治力量处理全国性、全局性的大事。按照目前上下级关系相类似的法院系统的实践来看，最高法院的权威和地位丝毫没有因为地方各级法院分享民事、刑事、行政案件审判权而受到动摇，反而在日常的监督管理中，通过司法解释、指导意见、指导案例、死刑复核等最高审判权、监督权的行使，其权威和地位还大大提升。

(三)利于培养人民群众的宪法意识和广大公务员依宪治国的思维

虽说宪法文本自身声称是国家的根本法，具有最高的法律效力，但实践中司法机关对宪法的排斥适用和人大机关对普通公民提出的宪法监督要求(建议)采取消极回避的态度，导致自称为“国家根本大法”或者“保障人权”的宪法实际上已经身居深宫，远离了人民群众的现实生活。直至今日，在很多中国公民的观念中，宪法不是被认为是一纸政治宣言和施政纲领，就是被认为是高高在上、远离生活的“闲法”[2]。这不能不说是宪法意识的缺失。基层广大公务员也不例外，依宪治国的理念相当薄弱，有的根本没有树立这个理念。“仇和现象”是广大地方“一把手”的缩影，尤其从媒体将其描述为“善于在政策与法律间长舒广袖，翩跹舞蹈的行家”的肯定吹捧中可以看出。仇和现象、秦中飞案、嘉禾拆迁案中的县领导等一批地方“一把手”所暴露出来的问题，轻则法治观念淡薄，重则侵犯人权，总体上与法治的要求还是有相当远的距离的[3]。如果将地方性宪法监督权授予省级人大及其常委会行使，很多违宪案件将会在地方得到解决，每处理一起这样的案件，不但使直接参与案件处理的当事人受到深刻教育，而且使在该区域内的其他参与公共管理和社会活动的其他人也获得宪法知识的普及，更重要的是让人们知道这部国家“根本大法”是实实在在发挥作用，这必然有效地提高人们群众的宪法意识和树立广大公务员依宪治国的思维。

四、结论和展望

将我国地方性宪法监督权授予省级人大及其常委会行使，我国的宪法监督机制将得以进一步完善，从中央到地方各级公权力机关的行政行为能更有效地纳入宪法监督范围，既加强了全国人大及其常委会的最高权威地位，还使得许多宪法纠纷被解决在基层，有效地提高基层政权的综治水平。更重要的是这样的一种制度，是坚持在党的领导和在全国人民代表大会制度下对现行宪法监督制度的完善和具体执行，对现下和未来的政治格局影响利远大于弊。