基层检察院提起公益诉讼的实践探索

李红艳

武汉经济技术开发区人民检察院，湖北 武汉 430056

2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》在十八届四中全会上讨论通过，该决定提出要探索性的建立建设关于检察机关提起公益诉讼的制度性完善措施。可见，具有独特地位的检察机关在适当的情况下以合法的方式提起公益诉讼已成为不可避免的趋势。顺应这一趋势，2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定包括湖北在内的十三个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点工作。同日，最高人民检察院下发检察机关提起公益诉讼试点方案》，对公益诉讼试点工作作出了原则性部署。随后，2015年12月24日最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，并于同日实施。这一办法的颁布实施标志着公益诉讼在全国的尝试工作拉开帷幕。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改《中华人民共和国民事诉讼法》、》《中华人民共和国行政诉讼法》，以法律明确了检察机关提起公益诉讼的职责。笔者认为，这恰恰顺应了时代发展的需要，符合我们依法治国理念的要求，对我们贯彻和落实法治化建设将起到理论启蒙作用。

由检察机关提起行政公益诉讼本身要求检察机关对行政机关的违法行政行为进行有力监督，保护的正是国家利益与社会公共利益，也需要检察机关对这种新的行政诉讼活动的审判与执行进行监督，以确保审判机关公正审判行政公益诉讼案件，执行机关与行政机关严格执行法院判决与裁定。由民事行政部门负责行政公益诉讼案件的审查、取证、公诉具有合法性与合理性，依托现有的机构与体制便可以实现行政公益诉讼这一全新的职能，充分有效的利用了现有法律资源，减少了司法系统不必要的人力、财力、物力的浪费。

但自全国检察机关公益诉讼工作开展以来，多地基层检察院面临人员少、任务重、案件来源少、专门人才匮乏、监督效果不佳等实际困难，现就结合作者所在基层检察院的工作实践中的经验总结对公益诉讼面临的困境提出了有针对性的意见和建议。

一、整合检察合力，突破线索瓶颈

一方面要整合有限办案资源，加强公益诉讼专业性办案组织建设，优化办案力量，建设一支由检察官或分管副检察长牵头的公益诉讼办案组。另一方面多种途径拓宽案件线索来源渠道，突破线索瓶颈。在具体的司法实践中，检察机关接触公益诉讼的线索非常少，检察人员现场摸排线索需要耗费大量的人力物力，而且收效甚微，有时是依靠行政机关的执法情况通报来顺藤摸瓜，人民群众的举报线索也非常少。这说明检察机关对公益诉讼的宣传还不到位，还没有深入人心。对此，一是针对对群众公益诉讼了解比较少的情况，积极走出去，通过进社区、进企业等方式，积极开展法律宣传工作，普及公益诉讼知识，鼓励群众举报线索。二是充分利用当地的公共论坛和“两微”网络平台，紧盯污染环境、食品药品安全、生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等热点问题，对可能存在侵犯国家和社会公共利益的行为及时到相关行业和部门进行走访调查，积极寻找线索。三是利用当前中央环保督察组督察的契机，密切关注通报的环保违法线索，辅以传统的走访行政机关的方式，“双管齐下”，全力破解案源瓶颈问题。

二、严格规范执法，确保案件质量

在办理公益诉讼案件中，能始终坚持从维护国家利益和社会公共利益出发，牢牢抓住“案件质量”这个核心。公益诉讼办案组成员要学习研究与公益诉讼相关的法律法规、制度文件、典型案例，并从中汲取办案经验，摸索工作规律，提高公益诉讼工作水平。在公益诉讼案件的取证固证方面，要配强专案组成员，最好具有专业背景知识，因为很多公益诉讼案件尤其是食品药品、生态环境资源领域等的证据专业性非常强，取证机会也需要及时地把握，以防证据流失影响案件的查处。在案件办理中，对发现的案件线索指定专人统一管理，部门走访、现场勘察、制作调查笔录及相关法律文书等，要严格执行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，规范司法行为，确保案件质量。

三、加强沟通协调，确保庭审顺利

办理公益诉讼案件过程中，督促行政执法机关依法履职不是“硬碰硬”，需要加强沟通协调工作。一是积极与行政机关沟通协调，了解行政机关的履职情况，宣传提起公益诉讼的重大意义，争取他们的理解，化解对方的抵触情绪。

比如笔者所在基层检察院在办理一起公益诉讼案件时，办案人员经过一个月的调查，克服重重困难，搜集到了翔实的证据材料后，依据法律规定及时向相关职能部门制发了行政公益诉讼诉前检察建议书。并主动沟通汇报，积极争取当地党委政府的支持，促使流程顺利进行。二是积极与上级检察院沟通，汇报工作进展情况，在案件办理的各个阶段，都严格按照要求层报上级院备案审查，争取上级领导的支持与指导。三是与当地法院做好沟通。通过文书往来、“面对面”座谈等多种形式，征询法院法官意见，在关键问题上达成一致意见，确保案件的顺利审理和判决。

四、服务发展大局，注重监督实效

在推进公益诉讼过程中，要高度重视宿迁程序，始终以实际整改效果为标准，以督促行政机关依法履职为目的，服务经济社会的发展大局。在作者所在检察院办理的监督案件中，有涉及违法排放污水、违法围栏围网投肥养殖、未经审批违法改变林地用途、违法超越蓝线填占湖泊等一系列违法行为，经过诉前程序，对符合发出检察建议条件的，及时制发了检察建议，并多次深入相关部门，说明持续侵害行为的严重性及怠于履职的违法性，督促行政机关依法行政。这些行政机关在收到检察建议后，90%以上的部门能够在期限内回复，并积极纠正，增强了行政机关依法行政、严格执法的意识，扩大了公益诉讼制度的社会影响力，取得了监督效果的“多赢”。同时要建立和完善定期回访监控机制，制定专人负责，定期联络，防止破坏社会公共利益的行为复发，为经济社会健康发展提供长效而有力的司法保障。