论房屋拆迁公告行为的可诉性

程 刚

浙江京衡律师事务所，浙江 杭州 310000

2016年9月28日，最高人民法院做出裁定认为县级以上地方人民政府依法发布征收公告的行为，仅仅是拆迁批准事项予以公布，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。[1]

据此，人民法院对土地征收公告类案件的审理目前已经有了一个明确的裁判标准，但对地方人民政府在城中村改造过程中发布《房屋拆迁公告》的行为是否具有可诉性则还没有一个统一的裁判尺度。

一、房屋拆迁公告的概念

2001年，国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。[2]

因此拆迁公告的内涵是指房屋拆迁或其他拆迁过程中，由拆迁管理部门将拆迁许可证的内容向被拆迁人及其利害关系人以广而告之的形式予以告知的行为，其目的是让社会公众知晓该拆迁许可行为。与此同时拆迁公告是正式宣布拆迁区域将进行拆迁冻结的一个时间点，公告发布后，即将拆迁的房屋以及房屋户口会因此无法进行过户等动作，直到拆迁结束后方可解除冻结。

二、房屋拆迁公告的性质

此外针对房屋拆迁公告的性质在学界争议较大，部分学者认为拆迁公告属于抽象行政行为，而其他学者持相反观点，认为其属于具体行政行为。主要的分歧在于，房屋拆迁公告的对象是否针对特定人群，以及它对行政相对人的权利义务是否产生了实际影响。

笔者认为不能简单将房屋拆迁公告归于抽象行政行为或者是具体行政行为。在实践中，如果拆迁公告仅仅是复制了行政机关的相关决议，目的是将相关决议公之于众，真正起到约束作用的是相关决议而非拆迁公告，此时的拆迁公告从内容上看应当归入抽象行政行为范围，但是，如果拆迁公告包含对特定对象的拆迁补偿安置标准等涉及当事人切身利益的拆迁事项，对特定对象产生了实际约束，此时则需将其认定为具体行政行为。

三、房屋拆迁公告行为的可诉性

拆迁公告作为行政行为是否可以对其提起诉讼，目前全国各省市的做法略有不同，有的省市规定不予受理，有的省市则规定应当受理。不受理起诉拆迁公告行为的原因主要有两个：第一，是拆迁公告对象不明确，虽然对拆迁当事人或者第三人等广泛公众规定了相应的权利义务，但没有直接针对特定对象设定的权利义务，因此不具有强制约束力，属于抽象行政行为的范围。第二，拆迁公告只是拆迁过程中的一个环节，没有必要单独告拆迁公告，利害关系人可以通过起诉拆迁许可证或者后续进行的拆迁行为来达到目的。

笔者认为拆迁公告是否可诉应当针对具体问题进行具体分析，关键是要看拆迁公告的内容，而不仅仅是关注公告的形式：第一种情况，如果拆迁公告内容只是包含了政府的某项区域性建设决定，并未针对特定对象作出强制性措施，此时拆迁公告只起到了公之于众的作用，仅属于抽象行政行为，不可起诉较为恰当。第二种情况，拆迁公告中包含补偿安置标准，搬迁方式和针对特定对象作出的强制性措施等，公告内容已经实际影响了相关利害人，具有一定约束力，此时拆迁公告具有可诉性，针对公告内容申请行政复议或者提起行政诉讼，相关单位应当受理。

例如，笔者曾代理的案例属于第二种情形，具有可诉性。何某某在未与有关部门达成征收补偿安置协议的情况下其房屋被某拆迁公司非法拆除。何某某为了查清自己的房屋是否被某区政府列入了城中村改造的征收范围，遂委托笔者向某区政府申请信息公开，某区政府仅向笔者提供了一份《拆迁公告》，该公告明确将何某某的房屋列入了拆迁范围，何某某认为某区政府发布《拆迁公告》的行为违法，遂向某中级人院提起行政诉讼。

某中级人民法院经审理后认为该《拆迁公告》对何某某的权利义务不产生实际影响，何某某对拆迁公告提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，于是裁定驳回了何某某的起诉。

笔者的看法是某区政府发布的《拆迁公告》已将何某某的房屋列入了拆迁范围，这直接导致何某某的房屋被拆迁公司非法拆除，因此该公告明显对何某某的权利义务产生了实际影响。首先，《拆迁公告》规定，安置人口计入截止日为2014年7月23日，这就为何某某及其家庭成员将户籍地迁入涉案房屋设定了一个最后期限，明显具有时间约束力。其次，《拆迁公告》第4条发布的关于腾空签约奖励的标准和期限对上诉人的权利和义务会产生实际影响，若何某某未在公告规定的最后期限内签约并腾空，将不能享受搬迁奖励，该条款为何某某设置了搬迁义务。最后，《拆迁公告》一经发布，拆迁范围内所有房屋的所有权、使用权则受到限制，不能再行转让、出租，更不能扩建、翻建。拆迁公告发布后会对何某某的正常生活产生很大的影响。某区政府发布《拆迁公告》的实质目的就是想通过发布公告的形式代替《建设用地审批决定》(即名为《公告》，实为《决定》)。因此，房屋拆迁公告中若包含对特定对象的拆迁补偿安置标准等涉及当事人切身利益的拆迁相关事项，人民法院应当受理行政相对人提起的诉讼。