监察体制改革中律师帮助权问题探讨

冯文鹏 李 琼

河北大学政法学院，河北 保定 071000

一、问题的提出

2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京会、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，要求在三省市及其辖区成立各级监察委员会，行使监察权。该《决定》的通过，拉开了我国监察体制改革的序幕。经过近一年的实践和经验的积累，2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，此举意在进一步深化监察体制改革，以法治思维和方式反腐败。然而纵观《监察法》全文可以发现，其在内容上大多较为原则化，而具体程序方面的规定较少，关于被调查人在接受调查的过程中是否享有聘请律师并接受律师帮助等涉及人权保障的问题，法条中并未进行规定。随着监察机构的设立和监察活动的逐渐开展，对被调查人的人权保障力度不够的问题渐渐浮现，而律师帮助权作为律师得以及时有效地参与到监察活动中，并对被调查人提供专业的法律帮助的一项权利，可以有效保障被调查人的合法权益得以实现。①因此，不论是从保障当事人的合法权益还是从对监察机关进行有监督的角度出发，监察过程中律师帮助权的设置都是十分必要的。

二、律师帮助权之必要性

(一)推动人权保障理念的落实

人权保障理念作为国际社会的主流趋势已被写入我国《宪法》，任何一部法律都应遵循这一点并将其贯穿其中，《监察法》也不例外。监察机关设立后，吸收了原由检察机关享有的对职务犯罪的侦查权，依法对违法履行公职的人员进行调查取证。在调查的过程中，由于被调查人所面对的是代表着国家强大公权力的监察委，二者间悬殊的力量对比不言而喻。在办案过程中，一旦监察委对被调查人采取了限制人身自由的措施，被调查人就陷入了一种孤立无援的境地，此时极易发生公权力侵害私权利的情况。②若此时的被调查人因不具有相关的法律知识而不懂得如何维护自己的合法权益，又无法获得专业法律人士的帮助，我们所追求的人权保障的目标就难以实现。因此，在调查阶段，引入对被调查人的律师帮助权是十分有必要的。

(二)推动程序正义理念的落实

为了在监察活动中落实程序正义的理念，律师帮助权的设置是必不可少的。在被调查人接受监察委调查的过程中，也许并不具备相应的法律知识，不了解自己的行为会给自己带来什么样的法律后果，无法与之进行平等对抗，而律师的介入恰恰可以改变这种不平等的状况。律师通过行使律师帮助权，会见被调查人，为其提供法律咨询服务并提出相应的建议，使被调查人对如何保护自己的合法权益有了更多的了解。此举无疑能够更好地实现控辩双方的平等对抗，也是程序正义理念得以落实的一个重要体现。

(三)有效监督制约公权力

《监察法》中规定了监察机关应接受机关内部和外部的双重监督。律师在行使律师帮助权的过程中，不仅可以对被调查人提供法律帮助，还可以对监察委的调查活动的正当性、合法性进行监督，避免被调查人的人身自由权、财产权、辩护权等合法权利受到不当侵害，从而成为对监察机关进行有效监督的重要外部力量。

(四)减少冤假错案，提升办案质量

冤假错案的发生率往往是检验控辩双方是否平等对抗和公权力是否受到有效监督的试金石。监察机关往往面临着案件侦破速度与案件侦破质量的双重矛盾，而为了提升工作效率，监察机关可能会通过某些不当或不法调查行为来加快案件的侦破速度，但随之而来的问题是，案件的侦破质量往往会受到影响。律师作为案件的参与者，可以及时发现其中的问题并向有关机关申请救济，从而减少冤假错案的发生并提高监察机关的办案质量。③

三、律师帮助权的程序设计

(一)律师帮助权的介入时间

结合我国刑事诉讼文化的传统及发展，关于律师帮助权在刑事诉讼中的介入时间，我国《刑事诉讼法》已有了明确的规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或采取强制措施之日起，有权委托辩护人”。但从司法实践中来看，这一规定存在着被侦查人员规避的问题。侦查活动中，第一次讯问的进行和强制措施的采取并非同时发生，往往是有先后顺序的，但在法条的规定中，二者却为选择性并列关系，即侦查人员对犯罪嫌疑人权利的告知既可选择在第一次对犯罪嫌疑人进行询问时，也可选择在对其采取强制措施之时，如此一来，若侦查机关选择在后进行的程序中才对犯罪嫌疑人的相关权利进行告知，那么在先进行的程序中，犯罪嫌疑人的权利就不能得到很好的保障。④因此，笔者认为，在监察活动中律师帮助权的介入时间的设置上，应将介入时间提前到被调查人第一次被采取调查措施之日起为宜。我国《监察法》中规定，监察机关可以采取谈话、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。将介入时间提前后，其余的非强制措施也被纳入到了律师帮助权的帮助范畴中，这会使得律师能够对其当事人提供更全面、及时的帮助并对监察活动进行更有效的监督。

(二)律师帮助权的权利内容

1.权利告知权

知晓自己的权利是权利得以行使的前提，因此权利告知权作为当事人行使其他权利的起点，必须在律师帮助权中首先予以设定。权利告知权作为世界各国的共识，在各个国家都有所规定，其中最著名的便是美国的“米兰达规则”，该规则在公民的沉默权、获得律师帮助权等方面为警察设立了告知义务，目的就是防止公民在处于不了解自身权利的劣势下做出不利于自己的供述。⑤因此在律师帮助权中设立当事人的权利告知权是十分有必要的，也是大势所趋。关于监察机关应在何时以何种方式告知被调查人权利义务的问题，我们可以参考《刑事诉讼法》的有关规定，并结合我们关于监察活动中律师帮助权的介入时间问题之构想，将监察人员履行告知义务的起始时间设置在被调查人第一次被采取调查措施之日起，以便于当事人及时获得其他律师帮助。

此外，还应引起我们注意的一点是，尽管法律已经对侦查人员做出了相关义务的规定，但在刑事诉讼实践中依然存在着一些侦查人员因不愿在律师的监督之下进行侦查活动而不履行告知义务的情况。因此，在监察活动中，我们不仅应继续对监察机关的权利告知义务做出规定，还应对不依法履行告知义务的监察人员进行惩戒，从而起到一定的震慑作用，使当事人的权利告知权得到更实质的保障。

2.会见、通信权

会见、通信权在监察活动中的行使主要发生在被采取了留置措施的被调查人与其委托律师之间。被调查人被采取了留置措施后，处于一种相对较为封闭的情况，会见、通信权的行使成为了其与外界进行交流沟通的唯一方式，因此此时与律师的会见、通信就成了其面对强大公权力时的一根“救命稻草”，因此这两项权利是毫无疑问的必须要包含到律师帮助权之中的。

关于监察活动中的会见权行使的问题，在职务犯罪的调查权收归监察机关之前，我国《刑事诉讼法》中规定特别重大贿赂犯罪案件等“三类案件”的会见需经过批准，并将会见许可权交给了侦查机关，这主要是考虑到这些犯罪涉及到了国家安全问题和我们国家现在重点抓的反腐问题，这些犯罪往往有着很大的社会危害性，犯罪的侦破工作也十分困难。因此，在监察机关对特别重大贿赂犯罪案件的调查中，继续保留其对会见的许可权也是有其必要性的。但由该规定在刑事诉讼司法实践中带来的一些“会见难”的问题也在警示我们，在监察活动中，要将监察机关会见许可权的行使条件和程序进一步细化、严格化，防止许可权被滥用。

对于监察活动中被调查人的往来书信，监察机关原则上应无障碍的传达，但也应赋予监察机关一定的检查权，以防止串供、毁灭证据等妨碍监察机关调查活动的情况发生。

3.提供法律咨询

被调查者作为案件事实的亲历者，对案件的事实真相最为清楚，但在法律问题上却不够专业。律师介入后可以向其了解案件的真实情况、讲解其被调查事项的相关法律问题并可以告知其被采取调查措施后可以主张的权利和所应遵守的义务等事项。被调查者对相关法律问题有了清晰的认识后，不仅可以有力的保障自身的合法权益不受监察机关的侵犯，也可以更好地配合监察机关的调查工作，这对于提高监察机关的工作效率和工作质量也是十分有益的。

4.讯问在场权

关于刑事诉讼中律师的讯问在场权，英美等国家普遍都进行了规定：在警察讯问的过程中，如果犯罪嫌疑人提出了会见律师或律师必须在场的要求，那么讯问必须终止，直至其律师到场，除非存在例外情形。⑥而在我国的刑事诉讼中，整个讯问过程都是在极为封闭的状态下进行，亲属和律师都无法参与其中。在我国，沉默权制度尚未确立，对于侦查人员的讯问犯罪嫌疑人负有法定的如实回答义务，再加之在我国刑诉法中对除几种特殊案件之外的其他类型案件的讯问过程是否应当进行录音或录像的问题并未做出硬性规定，刑讯逼供等非法取证现象在侦查过程中也就不可避免地时有发生。

据此，在我国的监察活动中，应设置律师的讯问在场权。此项权利的设置并非为了使律师帮助被调查人脱罪，而是为了使其在相对较为封闭的讯问过程中，能够对监察人员讯问行为的合法性起到一定的监督作用，从而更好的遏制在询问过程中的非法取证现象。此外，还可设置在律师参与完讯问过程并对讯问过程的合法性无异议的情况下对讯问笔录进行审阅并签字的制度，此制度的设置不仅体现了律师对监察人员讯问过程合法性的认可，也使得询问笔录的证据能力更加稳定，减少出现非法证据后再行排除、调查等繁琐程序的出现。

5.调查取证权和阅卷权

我国《刑事诉讼法》及相关司法解释中并未对律师在侦查程序的调查取证权和阅卷权做出规定，律师在侦查阶段仅能对案情进行了解，而不能向侦查机关申请阅卷以了解侦查机关对案件的侦查进度，也不能在此阶段自行调查取证，此规定受到了许多学者的诟病。

笔者认为，检察院在审查起诉时，依据的绝大多数证据都来源于侦查阶段，而在这样一个对于获取证据十分重要的阶段，律师却不具有阅卷权和调查取证权，这种控辩双方的明显不平等对于保障审判结果的公正性是十分不利的，这一点在我们日后的刑事诉讼立法和监察立法中都应尤其注意。当然，在监察人员的调查阶段赋予律师阅卷权和调查取证权并不是片面地对该两项权利不加限制的全部放开，而是对该两项权利具体的行使时间、方式、限制等做出细化规定，以达到保障控辩双方的平等地位、更好地查明案件事实从而保障最终的处理或审判结果的公正性的目的。

6.代为行使程序性的救济权

根据《监察法》第四十九条的有关规定，监察对象不服监察机关做出的对其处理决定的，在一定期限内是有权向做出决定的监察机关申请复审的，若对复审决定仍不服，还可以向上一级监察机关申请复核。《监察法》第六十条中还规定了，当监察机关及其工作人员有该条中规定的行为之一的，被调查人及其近亲属有权向该机关进行申诉。以上有关被调查人权利的规定，皆为程序性的救济权。当被调查人的合法权益受到侵害时，可能会因缺乏法律知识和权利意识、人身自由被限制等因素的限制而无法及时行使权利获得救济。此时便可以经过当事人本人的同意而委托其律师来代为行使该权利，及时遏制监察机关的不当行为，有效保障当事人的合法权益。

(三)律师帮助权的权利救济

1.确立宪法直接救济机制

确立宪法直接救济机制的前提是将律师帮助权写入《宪法》，律师帮助权作为保障被调查人基本人权的一项重要内容，与《宪法》中保障人权的要求相得益彰。⑦将律师帮助权入宪，使其成为一项宪法性权利，对于监察机关调查活动的正当性和合法性往往会具有更强的震慑和警示作用，一旦监察机关进行了不当或不法的调查行为，将直接触发宪法救济机制，对监察机关的行为做出处理，这将是对律师帮助权最权威的保障与救济。

2.确立被调查人的无效帮助申诉制度

虽然赋予了律师对其当事人进行帮助的权利，但律师最终是否提供了有效帮助？有效帮助的标准是什么？无效帮助的救济机制又是什么？这些复杂的问题，尚待我们的解决。在实践中，可能存在律师因能力不足或公权力不当干涉等因素而无法提供有效帮助的情况。关于律师对被调查人提供帮助的无效帮助，在法律中只能原则性的规定为：律师的行为对被调查人产生了致其未能得到公正审判的严重不利后果，而关于“未能得到公正审判”的界定，只能在实践中根据个案的具体情况进行具体分析。对于律师提供无效帮助的救济，我们可以赋予被调查人无效帮助申诉权，从而通过非法证据排除规则和案件发回重审等途径，对被调查人的正当权利予以保护。

3.保障辩护律师独立诉讼地位

一方面，律师作为其当事人的合法权益维护者，负有维护其当事人合法权益的职责，应当独立于侦查和司法机关。除去涉及国家安全、公共安全及他人人身安全的事项，律师对其在执业过程中获悉的其当事人的有关情况和信息有权予以保密，这是律师对其当事人应尽的保密义务。但另一方面，律师也应独立于其当事人，因为律师除了是其当事人的合法权益维护者，更是法律与正义的维护者。律师必须严格遵守法律的规定，在合法的领域对当事人行使帮助权。

4.设置程序性制裁机制

程序性制裁主要针对的是监察人员在监察活动中违反程序性规定的不当或不法行为，而程序性制裁就是令其违反程序性规定的行为无法产生相应的法律效果，例如通过不当或不法行为获取的证据可能会受到非法证据排除规则的限制而失去证据效力。该制裁机制的设立，可以促使监察人员对采取的调查行为三思而后行，对其调查活动将起到很好的规范作用。

四、结语

在我国，惩罚犯罪与保障人权两种基本理念是紧密结合到一起的，二者具有同样重要的地位，但当二者发生冲突时，忽略人权保障而追求惩罚犯罪的现象在我国的司法实践中时有发生。监察活动中律师帮助权的设置不仅是保障被调查人人权的体现，同时也是控辩双方平等地位的有力保障和对监察机关进行有效外部监督的重要途径。我国应尽快在立法方面对监察活动过程中的律师帮助权问题进行系统的规定，以使被调查人的合法权益得到更实质的保障。

[ 注 释 ]

①秦文峰.国家监察体制改革背景下律师帮助权研究[J].吉林大学社会科学学报,2017(6).

②焦娜.论监察委调查阶段的律师帮助权[J].济宁学院学报,2018(1).

③焦娜.论监察委调查阶段的律师帮助权[J].济宁学院学报,2018(1).

④秦文峰.国家监察体制改革背景下律师帮助权研究[J].吉林大学社会科学学报,2017(6).

⑤蒋丽华.侦查程序中律师帮助权若干问题研究[J].政法论坛,2003(5).

⑥蒋丽华.侦查程序中律师帮助权若干问题研究[J].政法论坛,2003(5).

⑦贾志敏,陈颖.犯罪嫌疑人、被告人获得律师帮助权探析——以程序正义理念为视角[J].内蒙古农业大学学报,2011(4).