浅谈共同违法行为的行政处罚问题

方永辉

福建省莆田市国土资源局涵江分局，福建 莆田 351111

《行政处罚法》未规定共同违法行为的行政处罚问题，其他行政法也绝大多数没有规定共同违法行为的行政处罚问题。理论上对共同违法行为的处罚有不同的观点，实践中对共同违法行为的处罚也没有统一的标准。为确定共同违法行为行政处罚法律上的依据，规范共同违法行为的行政处罚行为，应有必要探讨共同违法行为的行政处罚问题。

一、共同违法行为的构成要件

共同违法行为的构成要件为：1、行为人为两人以上。根据《行政处罚法》第二十五、二十六条规定，不满十四周岁的人、实施违法行为时不能辩认或者不能控制自己行为的人不能构成共同违法行为。2、行为人有共同故意。对共同违法行为的主观要件应采用共同故意的主观要件，不宜采用共同过错的主观要件：⑴共同违法行为是各行为人在共同意思支配下形成共同行为的，故意与过失的结合，过失与过失的结合不必然形成整体的共同行为；⑵对违反行政管理秩序的行为，行政责任与刑事责任都是国家与行政相对人之间的关系，犯罪行为和违法行为的主要区别在于社会危害程度不同，共同违法行为的主观要件应类似于共同犯罪的主观要件。这里的共同故意，首先要求各共同行为人都明知共同行为的性质、危害结果，而且希望或者放任危害结果的发生；其次，各共同行为人在主观上有意思联络。正是因为有意思联络，各共同行为人在共同意思的支配下才形成一个整体的共同行为。3、行为人有共同行为。各共同行为人在共同故意支配下，相互配合、相互协调、相互补充，形成一个整体行为。

二、制订共同违法行为行政处罚规则的必要性

处理共同违法行为涉及对各行为人采取共同处罚或是采取分别处罚、是否根据各行为人在共同违法行为中的作用分别处罚等问题，这些问题如无明确规定，将难于同一操作。面对现实中各种各样的共同违法行为，根据依法行政的原则，立法应适应实践的需要，制订共同违法行为行政处罚规则，使共同违法行为的处理有法可依。笔者以为，应在《行政处罚法》中规定处罚共同违法行为的一般规则，鉴于行政管理领域广泛，有些行政管理不乏特殊性，因此还应在具体行政管理法中规定处罚共同违法行为的特殊规则。

三、共同违法行为的类型

根据刑法理论，共同犯罪行为包括组织、领导、教唆、帮助行为，共同违法行为是否也包括组织、领导、教唆、帮助行为呢？从学理上讲，行政法上的共同违法行为包括组织、领导、教唆、帮助等行为，理由如下：1、不管是从行为的内容或者是从行为的作用看，组织、领导、教唆、帮助都是行为类型。2、对违反行政管理秩序的行为，犯罪行为和违法行为的主要区别在于社会危害程度不同，共同犯罪行为既然包括组织、领导、教唆、帮助，共同违法行为也应包括组织、领导、教唆、帮助，以促使法律责任的衍接。3、组织、领导、教唆、帮助等类型违反行政管理秩序的行为也具有社会危害性，从而也具有应受处罚性。共同行为若不包括组织、领导、教唆、帮助等类型行为，对这些违反行政管理秩序的行为不科以处罚，不足于惩罚、纠正违法行为，维护行政管理秩序。

四、对共同违法行为的行政处罚规则

对共同违法行为处罚有不同观点，主要观点有一事共罚论和一事各罚论。一事共罚是指将所有共同违法行为人视为一个违法主体(即当作一个违法整体)，令所有行为人共同对行政处罚负责。笔者以为一事共罚不可取，主要理由：1一事共罚实际上是将多个行为人视为单一主体，忽视与单一主体的区别。2所有行为人共同承担违法责任加重了行为人的责任，行为人承担全部责任或承担重于所起作用的责任后，如不能向其他行为人追偿显失公平。纵然法律规定共同责任人之间内部责任承担问题，其属于民事责任，也造成了行政责任与民事责任的分离，而且陡增当事人诉累。

一事各罚是指根据各行为人在共同行为中所起作用的大小，按照其实施、教唆、帮助的行为分别处罚。该规则应可采用，主要理由：1行政处罚与刑事处罚都是对行为人的惩罚，在违反行政管理秩序方面，犯罪行为和违法行为的主要区别在于社会危害程度不同，在共同犯罪中对各共犯人按各共犯人在共同犯罪中所起的作用分别处罚，在共同违法行为中对各行为人也可按各行为人在共同违法行为所起的作用分别处罚。2一事各罚体现了《行政处罚法》“实施行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的精神。3《治安管理处罚法》采用了一事各罚规则，采用了一事各罚规则有一定的理论基础和和实践基础。

一事各罚规则是针对一般情况的一般规则，对于责任不可分的情形或为特殊政策的考量等例外情况，对各共同行为人亦可处以全部责任、连带责任。为特殊政策的考量，对各共同行为人处以连带责任的，应由法律明确规定。