房屋征收纠纷解决机制问题及对策

孙 琳

（510540 广东技术师范学院天河学院 广东 广州）

一、房屋征收纠纷的解决方法概述

房屋征收制度的前身是房屋拆迁,是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序强制取得单位、个人的房屋及其他不动产的行为。房屋征收纠纷的类型包括三种类型。一是行政纠纷，此类纠纷包括对人民政府作出的房屋征收决定不服和对县级人民政府作出补偿决定不服两种情况。二是民事纠纷，包括一方当事人不履行房屋征收部门与被征收人订立补偿协议和被征收人内部利益纠纷两种。三是刑事案件，主要是暴力拆迁引发的刑事案件。本文所探讨的纠纷范围仅限于可通过行政复议及行政诉讼解决的行政纠纷。

按照权利救济的理论，主要有三种权利救济方式，一是公力救济方式，二是私力救济方式，三是社会救济方式。房屋征收纠纷的解决机制包括了上述三种方式，发生纠纷时，当事人往往优先选取协商解决方式；如果协商不成，当事人会选取调解方式；若调解依然无法解决纠纷，当事人就会通过诉诸司法诉讼渠道实现最终救济。综上，房屋征收纠纷除了协商解决的方式之外，还包括人民调解、行政复议、行政诉讼、信访四种常见的方式。

二、房屋征收纠纷解决方式存在的问题

2016中国拆迁年度报告表明房屋征收维权新特点为“以暴抗暴”明显增加[1]。被征收人选择采用私力救济的方式，说明在拆迁领域的公力救济的实然不足。从制度层面来看，当前的权利救济制度是相对完整的，但实际的利用率是很低的，导致最终通过法律程序解决纠纷的不多[2]。在实践中，房屋征收纠纷解决方式主要存在三方面的问题导致其不能发挥实然的作用。

（一）被征收人利益为导向的利益协调机制尚未建立

现实中所有的矛盾和纠纷，都源于利益的对立和冲突[3]。利益问题是解决城市房屋拆迁纠纷问题的核心[4]。房屋征收纠纷中的利益问题表现在三个方面：一是个人利益与公共利益失衡，《国有土地房屋征收和补偿条例》虽然对“公共利益”作了界定,但实践中滥用“公共利益”的现象普遍存在，公权力得不到有效的监管，个人利益难以得到保障。在公共利益得被滥用的情况下，仍然保留强制拆除制度，是对个人利益的根本无视；二是地方政府、拆迁人和被征收人之间权利关系的不对等[5]，被征收人相对处于弱势地位，极易造成利益失衡；三是利益补偿机制模糊,房屋征收纠纷大多在于被征收人的利益受损,通过补偿的方式保障被征收人的基本权利就显得至关重要。《国有土地房屋征收和补偿条例》规定补偿的内容包括三个方面：被征收房屋价值的补偿、搬迁和临时安置的补偿、停产停业损失的补偿,但是缺乏可操作的标准,给房屋征收纠纷埋下了隐患。

（二）行政复议和行政诉讼的受理范围有待扩大

关于房屋征收纠纷的行政复议及行政诉讼适用，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。该规定仅将征收决定和补偿决定纳入行政复议及行政诉讼的受案范围，显然远不能与房屋征收纠纷的种类相匹配。

《行政诉讼法》修改后将“具体行政行为”修改为“行政行为”，这种修改极大地扩展了行政诉讼的范围。据此，房屋征收的很多纠纷都可以纳入的受案范围，首先，征收中的事实行为，如行政调查、实地勘察等；其次，征收中的行政合同，如征收协议、安置协议等；再次，增加了规章授权组织这一行政主体作出的行政行为，如土地储备中心等；最后，行政程序行为，如对发布征地公告、补偿方案、现场调查结果有异议等。但实际上，司法实践者并未真正的受理上述全部行政行为，极大地损害了被征收人实体上和程序上的利益。

（三）尚未形成系统动态的纠纷解决机制

我国以行政诉讼为主导,人民调解、行政复议、信访为辅的多元化纠纷解决机制已经形成。但总体局面较混乱,尚未形成系统动态的机制。一是缺乏多方共同治理的理念，各纠纷解决主体由于人员、场地、经费的限制，仍处于应付各自工作任务的状态，很少交流。遇有重大案件时需要共同审议时，也多站在各自的工作角度提出意见，还未形成多方共同治理的理念。二是缺乏组织性，不同的纠纷解决组织还处于原始自发状态，各自为战，尚未实现有效的优化配置和资源整合。不同纠纷解决组织在自身的建设、管理、保障以及工作方式等方面也都有各自的体系。三是缺乏配套体制机制，系统动态的纠纷解决机制需要制度、人力、物力、硬件、软件的支撑。目前，各方面的配套机制还未建立。

三、完善房屋征收纠纷解决机制的对策

（一）建立以被征收人为主导的利益协调机制

征收制度的产生其本质是为了解决征收过程中产生的利益冲突[6]。利益协调机制应包括利益调节机制和利益补偿机制两部分。利益调节机制，由政府、市场和社会力量共同发挥调控作用,促进个人利益与公共利益的平衡。其中，政府理应承担首要的调控作用，不一味追求政绩工程，主动约束自身行为；市场要发挥调节作用，通过调节,使市场在资源配置中能够兼顾效率与公平,运用立法、许可和认可等手段,防止资源配置的低效率和市场参与者之间的不公平[7]；社会力量可以发挥人民调解委员的优势调节各方利益。

利益补偿机制对于维护利益主体的合法权利、化解利益主体冲突和矛盾具有重要意义[8]。需从两个方面建立，一方面是建立以物质补偿为主，非物质补偿为补充的补偿机制。除了《国有土地房屋征收和补偿条例》规定的被征收房屋价值的补偿、搬迁和临时安置的补偿、停产停业损失的补偿外,还应考虑房屋的无形收入、预期收益以及被征收人的精神损失等。另一方面是建立近期补偿为主，远期补偿为辅的补偿机制。近期补偿体现为物质补偿，远期补偿体现为对被征收人长远利益的保障。

（二）扩大行政复议及行政诉讼的受案范围

尽可能扩大行政复议和行政诉讼案件的受理范围,保障被征收人的程序性权利。将更多的房屋征收纠纷纳入行政复议和诉讼的范畴之内，是被征收人的权利也是纠纷得以解决的前提条件。

明确行政复议及行政诉讼受案范围遵守两个原则，一是明确化，受案范围应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，成为行政法学界的共识，也符合当今世界通例[9]。二是附条件，扩大受案范围不是无限的，在性质上不能纳入行政诉讼，在实体上对公民权利无实际影响的行为，不应纳入受案范围之内。

（三）建立系统动态的纠纷解决机制

“无救济则无权利”这句古老的法律谚语告诉我们：法律对公民权利自由规定得再完备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法律救济的话，那么，这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文[10]。建立房屋征收纠纷动态解决机制需要推动以下几个方面的改革。

1.树立多方参与、共同治理的理念

房屋征收纠纷涉及的权利主体众多、程序繁杂、利益交错，是一个系统工程，涉及方方面面的群众，仅依靠某一种纠纷解决方法是无法解决所有问题的，需加快形成人民调解、地方政府、司法系统共同参与、共同治理的理念。

2.建立“一站式”纠纷解决平台

加强信息化技术在房屋征收纠纷解决机制中的应用，打造高效便捷、资源共享的纠纷解决服务平台。人民调解组织、行政机关、人民法院可以进行资源整合，推进“一站式”纠纷解决服务平台。同时，需要明确平台职责分工，健全人民调解、行政复议、行政诉讼、信访等联动工作体系。

3.构建以信息预警及矛盾疏导机制

及时掌握房屋征收纠纷的信息并有效化解于初始状态，确保纠纷早发现早控制。解决纠纷时以问题为视角,注重被征收人的需要,加强思想引导和心理疏导，高效平和解决问题。

[1]王才亮.2016中国拆迁年度报告[EB/OL]．(2017-04-16)/[2017-07-15]. http://www.360doc.com/content/17/0416/18/16995868_646082333.shtml

[2]张道许.城市拆迁中的纠纷解决路径研究[J].经济研究导刊，2013(14):107.

[3]汤维建.论解决民事纠纷的系统工程[J].法律与社会,2004(4):98.

[4]安民兵.基于利益协调的城市房屋拆迁纠纷解决机制研究[J].哈尔滨市委党校学报，2015(2):90-94.

[5]李怀.城市拆迁的利益冲突:一个社会学解析[J].西北民族研究,2005(3):50-58.

[6]何国强，石一峰.房屋征收中的非常态被征收人分析——在新《征收与补偿条例》语境之下[J].广西警官高等专科学校学报,2013(3):43-38.

[7]孙肖远.利益协调导论[M].南京:东南大学出版社,2008:308.

[8]王兆峰,腾飞.西部民族地区旅游利益相关者冲突及协调机制研究[J].江西社会科学,2012(1):196.

[9]应松年.完善行政诉讼制度—行政诉讼法修改核心问题探讨[J].广东社会科学,2013(1):5-11.

[10]牛玉兵,刘意.论城市房屋拆迁制度的缺陷及其重构[J].法学研究,2005(4):73-76.

作者简介：孙琳（1978～ ），女，汉族，湖北襄阳人。讲师，硕士研究生，研究方向：民商法、诉讼法。