论我国城市化进程中弱势群体的法律保护

李 莉

常德市法律援助中心，湖南 常德 415000

一、城市化进程中弱势群体的成因分析

城市弱势群体城市化过程中客观存在的一个社会群体，一般是指在城市社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、社会承受力的脆弱性和法律意识淡薄性的特殊城市社会群体。他们不能充分地享受城市化进程中产生的社会利益，处在一种被边缘化的境地，他们对社会给予的法律、政策等保障有着急切的需求。

一般而言，城市弱势群体具有下列特征：

第一，城市弱势群体具有相对性。城市弱势群体的相对性主要表现在城市弱势群体与城市主体人群相比起来，在某一方面或某些方面处于弱势，此种客观事实状态是相对的，有可能是暂时的或阶段性的，随着客观条件的变化，这些弱势群众可转化了主体人群。

第二，城市弱势群体具有依赖性。城市弱势群体的依赖性突出表现在，他们的生存、生活在很大程度上必须依赖国家、社会、团体、组织和个人等的援助、救济和帮助等才能维持，靠低保为生，否则无以为生计。与农村贫困人群相比，他们基本处于同一层次。

第三，城市弱势群体具有脆弱性。城市弱势群体的脆弱性主要表在这几方面，一是他们创造财富能力弱，就业竞争能力差，生存能力和抗风险能力极差；二是他们与城市主体群体相比，其社会地位、影响力等处于极为不利状态，各种社会权利严重缺失，是社区政治生活中常常是被忽略或遗忘的对象；三是由于他们不自信而在心理上或多或少的隐藏着各种消极的因素，心理压力比城市主体人群要大，在种种压力面前表现出极为复杂的思想。

我国正处于社会转型时期，在高速的城市化过程中，由于原有的体制和利益格局被打破，加上各种错综复杂因素的影响，逐渐形成了一批难以适应城市变迁的弱势群体。从产生根源上分析，我国城市弱势群体主要有以下几种：

1.体制转型形成的下岗分流人员

经济体制改革过程中，国有企业、集体企业的“下岗”工人，由于自身的素质、技能或态度等因素，他们中的一些人难以获得再就业的机会，构成了当代城市弱势群体的主体。另外，这些年的政治体制、行政体制改革同样产生了一大批分流人员。由于各种原因，他们中有相当一部分失业，处于无收入或低收入状态，从而壮大了城市弱势群体的队伍。

2.城市圈地形成的无地农民

当城市化在中国古老的大地上掀开波澜壮阔的新篇章时，原来的城市规模快速地商业性膨胀，城市市郊的农村迅速地变成了城市的一部分，同时也剥离出了一时间手足无措的农民。一个新的社会群体——失地农民随之迅速扩大。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊。刚刚失去土地这条生存底线的农民希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的准城市生活，但却屡屡失望，逐步成为城市化浪潮中的新弱势群体。

3.农民进城所形成的弱势群体

改革开放之后，城乡分治的二元经济格局被打破，大量的农村剩余劳动力进城务工，成为城市发展的重要动力，农民工因此成为了重要的城市组成分子。但是，他们却不被服务的社区所接纳，处于尴尬的境地，他们生活在城市却得不到与城市居民同等的权利。城市政府及城市社会仍然依据旧有的格局来治理和对待农民工问题，将农民工置于城市快速变迁中低人一等的弱势群体中。

4.城市中传统的脆弱群体

社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体，他们最重要的一个特点就是，如果没有民政部门的救助就无法独立生活。城市中的这部分弱势群体主要有残疾人、孤寡老人、长期患病者等。

上述城市弱势群体可以概括地分为两大类，即社会性弱势群体和生理性弱势群体。前者沦为弱势群体是基于社会、政策、法律的原因，而后者则基本上是由于本身的生理缺陷所导致。总体而言，城市中的弱势群体是一个复杂的社会群体，其基本特征是：竞争能力弱，生活贫困，社会地位低下，政治影响力微弱。

二、城市化进程中弱势群体法律保护的必要性

当下，中国已跻身世界第二大经济体，国民的生活水平日新月异蒸蒸日上，整个社会也迈入了从传统型社会向现代型社会过渡的进程，整个社会呈现出分工精细化、分层快速化的趋势，城市弱势群体数量迅猛增长，对其权益的保护必须引起高度的重视。

首先，以人为本构建和谐社会，要求平等地保障每个社会成员和各个社会群体的权益。城市的快速发展与构建和谐社会也紧密地联系在一起，是构建和谐社会不可忽视的重要环节。城市弱势群体处于城市社会底层，由于利益表达渠道不畅和救济制度有限，其利益要求容易被忽视，权利容易受到侵犯。[1]因此，应当理性地构建城市中弱势群体法律保护机制，抑制强势群体和公共权力在城市化过程中对弱势群体权益的隐性侵害。

其次，弱势群体之所以要得到社会的特殊保护，是因为它们相对于其他群体而言处于一种权能较低的相对不对等状态，在影响到他们命运决策之处，根本听不到他们的声音。在这种不对等状态中，弱势群体自身权益往往被违法者不合理侵害，或者非自身原因造成的失去工作机会而危及生存。

再次，保护弱势群体的本质，就是体现宪法和法律的公平和平等价值，也是对法律的正义本质的具体践行。理想的宪政社会就是致力于平等地的社会，平等首先是对国家的要求，国家应当平等地关心每一个公民。[2]

最后，城市化进程中弱势群体的利益如得不到保障，贫富差距扩大到使一部分人无法正常生活的程度，政府的可信任程度就会降低，社会就会畸形发展，社会犯罪率就会急剧攀升。[3][4]

三、城市化进程中弱势群体法律保护的制度选择

治理我国城市化进程中农民群体边缘化问题的法律对策应包括两大方面，一是构建静态的保障性法律制度；二是构建动态的发展性法律制度。

(一)构建保障性的法律保护制度

1.在立法方面

要依照《立法法》的规定，制定全国性的、地方性的相关法律法规和规章，如《弱势群体保护法》、《就业促进法》、《城市最低收入保障法》等等，形成对弱势群体予以法律保护的立法体系。当前突出的任务是抓紧制定《社会保障法》、《社会保险法》、《城市弱势群体保护法》和修改完善《劳动法》。

2.在司法方面

必须解决诉讼成本高昂的问题。城市弱势群体在经济上的贫困使其难于支付高昂的诉讼成本，再加上其他因素的干扰，当权益被侵犯时常常会无法获得司法保护。久而久之就会造成弱势群体心理压力大，社会疏离感强的负性影响。这就显然违背了社会公正原则，不符合法律公平正义之要求。因此，应当建立弱势群体“低或无诉讼费用”制度。

3.在行政救助方面

要进一步完善对城市弱势群体的最低生活保障制度，应将享受最低生活保障的群体的范围进一步扩大，将，更多地注入人文关怀的因素。在我国，目前除了国家对重大自然灾害进行救助外，大量自然灾害是依靠社会力量进行救助的，缺乏能够适应突发性事件的应急机制。因此，要建立自然灾害紧急救助制度。

4.在社会保障方面

要强化城市变迁中的社会保障的失业、养老、工伤保险和医疗制度。城市化进程中的弱势群体对城市的发展和进步要么做出过直接的贡献，要么承担了城市化的负面效果，在他们处于弱势时，城市政府和社会理当给予保障，这也是国家义不容辞的责任。

(二)构建发展性法律保护制度

古语云：授之以鱼，不如授之以渔。构建保障性的法律保护制度就是对城市弱势群体“授之以鱼”。

1.完善促进就业法律制度

消除就业、择业的身份、户籍障碍，确立政府就业援助项目和反就业歧视对策，对弱势群体中的，应从制度上为他们创造就业的平台，给有不同程度劳动能力的残疾人员及其后代以及弱势群体成员的子女的就业和再就业提供一定的优惠条件，以便从根本上改变他们的社会处境。

2.完善利益分配法律制度

依法正确处理效率与公正的关系，按照“按劳分配，多劳多得，同工同酬”的原则和本市生活水平，以公共政策引导弱势群体分享城市化进程的成就。其中，还要通过分配手段将农民工逐步纳入城市居民初次分配与再分配体系，在财富分配之外，还要强化“权利的公正分配，使所有的自由和机会以及尊严都被平等地分配。”[5]

3.建立弱势群体教育法律制度

弱势群体发展能力的改善，从根本上取决于其受教育的机会和程度。因此，城市政府要通过法律、政策手段，为弱势群体提供受教育或参加培训、参与城市文化生活的均等机会。国家应制定相应的法规、政策，加大对教育的投人，遏制教育乱收费现象，尽快实现城市义务教育“零收费”制度。

[ 参 考 文 献 ]

[1]金太军，等.城市变迁中弱势群体权益的公共政策保障[J].城市管理，2005(5).

[2]德沃金著，信春鹰，等译.认真对待权利[M].北京：中国大百科全书出版社，1998：299.

[3]刘巧玲.论对弱势群体法律保护制度[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005(1).

[4]金太军，等.城市变迁中弱势群体权益的公共政策保障[J].城市管理，2005(5).

[5]罗尔斯著，何怀宏，等译.正义论[M].北京：中国大百科全书出版社，1988：292.