地方政府绩效评估中的公民参与问题研究

郭颖玥

南京理工大学公共事务学院，江苏 南京 210094

随着民主化进程的加快，公民参与政治活动的意识增强，公民社会逐渐发展和完善，各地市民积极参与地方政府绩效评估的活动也不断涌现。从1998年沈阳市“市民评议政府”，2001年南京的单一评价模式，到2004年甘肃省开创第三方组织评估的新模式，2009长春市的多维度评估模式，我国地方政府的绩效评估活动日臻完善，这对我国公民参与体系的丰富和完善，对政府绩效的提高也有很大帮助。

一、我国公民参与地方政府绩效评估的现状分析

(一)从评估主体来看

首先，分析我国目前出现的市民评议活动，可以看出虽然市民公众是评议主体，但是评议活动的开展却由政府主导，公民的主体地位不合法。其次，我国疆土广阔，各地区经济社会发展相对不均衡，“市民评议政府”大多发生在经济水平较高的城市。最后，随着以内部评估为主的单一评估方式逐渐向多元主体的评估方式转变，市民、企业、第三方组织等都参与其中，评估主体更加多元。

(二)从评估指标来看

第一，受限于各地经济社会的发展水平，评估指标的制定标准也不尽相同。有的地区评估指标设定较好，可以比较全面的评估政府，但在相当一部分地区评估指标的设定比较单一，很难收到良好的评估效果。第二，大多数评估指标都是定性的指标，定量分析的指标很少。第三，政府是制定评估指标的主体，政府决定了公民评议政府的内容，但是政府并不是制定评估指标的专业性机构，难免会出现一定的失误，影响指标制定的科学性。

(三)从评估方式来看

“民众评议政府”在我国开始以来，评估方式逐渐全面、立体。1998年到2004年，市民评议政府的评估方式大多以分类评估和问卷调查的方式进行，网上问卷更由于其节省人力物力财力，更加方便快捷的优点，在其中一直发挥着很大的作用。直至2006年，青岛市开始应用计算机辅助电话调查(CATI)的评估手段，让原来被认为操作麻烦，科技化含量低的电话调查访问经改进后重新被政府所采用。而且，更加注重使用科学合理的评估和计分方法，加强对评估活动的监督工作，保障评估活动透明化、公开化和程序规范化。

二、当前我国公民参与绩效评估存在的问题

(一)公民参与制度建设滞后

我国公民参与评估活动起步时间晚，制度化建设相对迟延于蓬勃发展的实践活动。公民参与绩效评估活动缺乏相应的法律规范，截止到目前，我国政府尚未就绩效评估立法，仅仅对于绩效评估工作的某些方面或者某专项活动而作了一些政策性表述，各级地方政府更是缺乏相关规章作为依据，①距离法制化或制度化的高度仍相去甚远，且在具体实践中，缺乏对政府绩效评估的具体规定，这就导致在评估活动进行时，缺乏依据，评估过程杂乱无章，绩效评估的结果受到干扰，甚至侵害公民合法权益。

(二)公民参与评估由政府主导，信息透明度低

让公民参与到评估活动中，意在使评估活动自下而上地运行，以公民为主导，使其成为评估体系的中心。但在我国当前实际情况中，政府部门依然占据着政绩考核的核心地位，实施主体仍以内部官员为主，其他社会组织、公众以及一些专家学者等所起到的功效微乎其微，整个评估活动的进行都由政府包揽。在现代公共行政背景下，政府正朝着“阳光政府”、“透明政府”的方向发展，以保障公民的知情权和参与权，维护公民权益，而做到这一点的重要前提就是政府要做到信息公开。但是，长期以来，政府作为绩效信息的垄断者，在传统思维影响下，并不会将全部信息都公之于众，这就导致政府与公众出现信息严重不对称的现象，政府工作透明度不高。这让公民在对政府进行绩效评估时，信息掌握不够充足，无法做出准确的评价，公众甚至会失去对政府工作的信任。

(三)公民参与理念薄弱、能力欠缺

由于传统行政观念的影响，公民习惯了服从政府权威，导致公民参与意识淡薄。有相当一部分公众认为，国家事务理应由政府官员来做决定，公民只是政府政策的服从者。所以在参与政府活动时，往往带着一种消极心理，认为自己参与与否并不会影响到评估的结果，没有意识到这在政府部门责任之外，更与自己的切身利益息息相关。同时，绩效评估是一项复杂的系统性工程，涉及领域繁多，我国多数公民不具备专业的知识素养，缺乏参与评估的能力。加之我国“市民评议政府”活动开始不久，公民缺少参与的机会，很难获得参与其中的实际经验，这无疑使得公民相关知识的匮乏和能力的欠缺程度更为严峻。

(四)公民参与缺乏组织作用和力量

第一，公民作为利益关系个体，以个人为单位参与评估工作，因其自身参政能力、评判能力等的局限性，所产生的影响与强大的地区政府相比根本无足挂齿，难以对相关政府工作产生重大影响。第二，缺乏一定组织的约束，个体参与常没有预估目标，参与与否视自我偏好决定，态度乍寒乍热，容易生变。第三，在参与绩效评估时，以个人利益为出发点和评价标准，试图通过影响绩效评估活动来实现自己的利益诉求。第四，个体在参与评估活动时，内部易呈现分散混乱的状态，在利益的整合和表达方面缺乏动机，很难达成一致意见，公民参与带有很大的主观随意性，且力度较小很难实现预定目标。

三、我国公民参与政府绩效评估的改进措施

(一)推进公民参与相关法律的完善

建立健全公民参与的相关法律制度是公民有效参与实现的前提条件，在我国，制度的缺乏己成为我国公民参与绩效评估的主要问题，阻碍其朝着更完善更体系的方向发展。因此，加快相关法律法规的建设步伐，使公民参与制度化、常态化，消除主观人为因素可能产生的消极影响已成为政府工作迫在眉睫的任务之一。政府应在“以公民为导向”的价值指引下，在法律法规中完善公民参与的相关内容。只有这样，公民才能清楚的认识到自己的角色定位，知悉自己所拥有的权利以及相应承担的责任，并且了解权利受到侵害后的救济措施。同时，通过公民参与相关程序法的完善，能够使公民有序的对政府某段时期的工作成果进行有效评估，克服主观随意性。

(二)推进公民参与绩效评估的制度建设

绩效评估作为一个复杂的系统化过程，要求通过法律制度对绩效评估活动各环节作出详细规定。首先，政府应该确定评估的对象，对评估对象的基本情况以及工作业绩等相关信息进行公示，并界定评估主体的范围。在明确评估指标和标准时，要保证科学全面，易于理解。确定公民参与的方式时，充分利用新媒体，多种方式相结合。其次，在评估活动进行过程中，法律应保障公民的知情权，政府要主动地向公民公开政务信息，社会组织收集信息，然后进行科学地分析与整合，并将结果反馈给政府和公众。最后，在得出评估结果之后，政府要对评估结果予以及时的反馈，并根据评估结果，吸取公民意见，改善政府工作。

(三)树立公民导向意识，提高管理透明度

当前，我国正在积极推进服务型政府的构建，这就需要政府把公民对其工作的满意程度作为评判标准，明确公民的主体地位，抛弃传统“官本位”的腐朽观念，把自己看作公共产品的提供者，注重与公民的合作沟通，保障公民权益的实现，使其以主导的姿态参与到评估活动中，最终达到有效参与的目的。推动透明政府的架构是我过当局所面临的一个迫切需求，这要求政府将与人民群众相关的以及政府作为主体的政绩情况等向全社会发布，让公民更好的了解政府，监督政府尽可能的减少暗箱操作、以权谋私的发生，让政府工作暴露在阳光下。政府信息公开至少需要做到：一是政府管理的公开。政府应在履行公共职能时，将政府相关管理政策置于阳光之下，全面、真实的公开政务信息，让公民可以及时准确地查阅到所需信息，使其知情权得到保障，从而保证绩效评估实现更好的结果。二是政府决策的公开。政府在制定各项关乎民生的决策时，要增强信息公开力度，让公民知晓，让公民参与到决策制定的过程中，激发公民积极主动地参与政府决策。只有政府信息公开，让公民真正了解什么是绩效评估，参与绩效评估有何意义，才能让公民更好的参与到地方政府绩效活动中去，提高绩效活动的有效性。

(四)完善公民参与激励机制，提高公民参与能力

作为先决条件，公民的参与动力和意识的重要性不言而喻，而这种理念的改变在很大程度上与我国当局的培养和引导息息相关。一要提高公民经济地位。只有经济生活得到保障，公民参与意识才有可能得到提升。二要加强宣传力度。政府应用各种手段加强宣传，让公民树立起主人翁意识，了解自己对于地方政府绩效评估的重要意义。三要建立公民参与绩效评估的激励机制，对积极参与地方政府绩效评估的公民给予一定的物质或者精神奖励。同时要提高公民参与能力，这就要求政府首先，完善高等教育体系，推进教育事业蓬勃发展，提升我国公民的科学文化水平。其次，建立绩效评估的专门培训机构。再次，地方政府要经常性的开展绩效评估活动，让公民通过实践提高磨练自身的参与能力。最后，发展第三方公民组织。让公民组织成为民众的依托，借助第三方组织，整合公民意识，使公民参与能真正落到实处，从而促进公民参与绩效评估的有效性的提高。

四、总结

公民成为地方政府绩效评估活动的主体，参与其中，对于提高政府部门工作效率，强化行政责任，更好的提供公共服务，推动服务型政府的构建有重大意义。尽管我国公民参与地方政府绩效评估已有了一定程度上的发展，但在实践中，仍存在许多不可忽视的问题，要达到较为理想的状态，不仅要借鉴西方国家的成功经验，更重要的是从本国的现实情况出发，国家重视，社会各界共同努力，只有这样，才能实现公民参与评估活动的长足发展，推进我国民主行政的发展。

[ 注 释 ]

①国务院在<2005年工作要点>中指出，要“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；中国共产党的“十七大”报告指出，“要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制”.只有哈尔滨市制订了首个政府绩效管理地方规章<哈尔滨市政府绩效管理条例>，相当多的地方公民参与依据都是一些政府文件通知或方案.

[ 参 考 文 献 ]

[1]包国宪，焦静茹.政府绩效评估中公民参与的动力机制研究[J].开发研究，2013(1)：127-130.

[2]卢倩.政府绩效评估中的公民参与：价值预期，内在困境与制度性建构[J].四川行政学院学报，2010(6)：5-8.

[3]李乐为.论地方政府绩效评估中的公民参与[J].经济研究导刊，2009(24)：159-161.

[4]马正立.我国政府绩效评估中公民参与的困境及对策[J].学理论，2013(35)：11-12.

[5]何文盛，廖玲玲，孙露文，张恒.中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策[J].兰州大学学报(社会科学版)，2011(1)：80-86.