关于排污权交易制度在我国国家级新区的构建——以南京江北新区为例

高倩倩

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

一、排污权交易制度的理论基础及其现实意义

(一)排污权交易制度的理论基础

排污权交易制度的理论渊源是以科斯为代表的经济学家提出的产权理论，该理论主张借助市场的手段解决环境问题产生的根源——外部不经济。“排污权”交易的概念最早是由多伦多大学的经济学教授约翰·戴尔斯于20世纪60年代提出，其主要思想是传统的环境管理除了政府干预外，并没有给企业任何的激励措施去保护环境，如果能建立一个市场，企业就会发现，只要它们有效地减少了污染，它们就能同那些需要排放较多污染的企业进行交易从而获得资金收益。这种市场理念的广泛应用比传统的政府管理模式更能有效地减少污染排放，也会更有助于经济的发展。①

(二)构建排污权交易制度对国家级新区建设的现实意义

到目前为止，国务院已陆续批复设立17个国家级新区，分别涉及我国西部、东部、中部、东北等主要区域经济版块，然而需要强调的是，高速经济增长的同时必然附带着环境管理问题。环境保护制度在我国主要是靠政府主导的，同时伴随着我国市场经济的发展，将市场机制引入环境保护制度，而排污权交易制度可以说是最具市场机制色彩的新型环境保护制度，因此在国家级新区构建和完善排污权交易制度是十分必要的。

1.排污权交易有利于降低新区范围内企业的污染治理成本，具有很强的灵活性

企业可以灵活选择是自己动手治理污染或者是在市场上购买排污权，如果一个企业自己治理污染所消耗的成本高于市场上销售的排污权的价格，其自然不会选择治理污染而是会去购买排污权以降低成本。反之，如果企业自身的污染治理成本比市场上的排污权价格低，那么它必然有动力着手对污染进行治理，以期待自己获得的富余的排污权在市场上出售以获得利润。如果不存在这种能够自由交易的排污权市场，那么每个企业都只能自己花费资金治理污染以达到总量控制的要求。

2.排污权交易可以产生对技术进步的巨大促进作用

通过采用新技术、新型设备来增加排污者的经济效益，这种做法可以很大限度上激励技术的进步，排污权交易正是通过这种方式促进了科技的更新发展。

3.排污权交易客观上有利于形成污染水平低而生产效率高的工业布局

在一定区域内环境容量总量是有限的，政府可以对其进行调控。也就是说，企业能够获得的排污权也是有限的，这对企业的市场准入构成了一道“门槛”。在现有企业分配得到了全部环境容量以后，新建立的企业要进入市场则必须在污染物排放的控制上有自己的优势，或者产业预期利润丰厚、资本实力强，或者技术水平高、治理污染成本低。只有这样才能在现有的排污者手中买得到排污权进行生产，结果就是排污权交易成为筛选先进企业的阀门。

二、南京江北新区概况及其排污权交易发展现状

(一)南京江北新区排污权交易制度的发展现状

1.南京江北新区概况

江北新区是国务院批复设立的我国第13个国家级新区，占地面积2415平方千米，交通便捷，是重要的经济枢纽，同时拥有优越的区位条件，雄厚的产业基础，完善的基础设施，以及宜居的生态环境。

2.江北新区排污权交易现状分析

2007年12月，浙江省嘉兴市排污权储备交易中心的成立标志着我国国内首个排污权交易平台正式建立，该中心属于排污权二级交易市场，主要交易二氧化硫等污染物，之后该排污权交易模式陆续在全国建立，江苏省自然也不例外。

三、我国国家级新区构建排污权交易制度的对策与思考

作为国家级新区，目前首要任务虽是发展经济，但也不能盲目建设，而应该充分利用国家赋予的先行先试权，形成一套成熟完备且可供复制的经验，排污权交易制度作为具有控制环境污染和促进经济发展双重作用的可操作性极强的制度规范，在国家级新区的构建和完善是势在必行。借鉴外国经验，结合我国实际情况，笔者对此提出以下几点对策：

(一)制定国际级新区排污权交易法规和相关配套政策

我国已经签署了《京都议定书》，许多企业也开始参与该公约中规定的国际减排交易。但是，一项新制度的有效创立必须依靠法律的认可和保障，尽管我国已经在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中规定了许可证制度和总量控制制度，为排污权交易的开展提供了必要前提，个别试点地区也已经通过实践摸索制定了一些地方法规力图实现排污权交易的规范化和法制化。但从整体上来看，国家尚未正式制定效力等级更高，能在全国范围内实行的法律或行政法规。②在此背景下，国际级新区需要制定能在各自区域范围内有效实行的地方法规来保障排污权交易的顺利进行。具体讲，就是通过区域政府制定相关行政法规，对排污权交易制度进行细化和统一，明确排污权交易制度实施的基本原则，规定交易双方的权利义务和相应的惩罚机制。如制定《南京江北新区主要污染物排污权交易办法》，内容需要涵盖对排污权的分配、核定、取得、确认等规定，排污权交易的技术规则、程序等，对排放物排放总量的监测、计量等要求。③

(二)适当拓宽市场主体范围

在排污权交易法律关系中，最重要的因素之一，即排污权交易主体，既享受权利也承担义务。在排污权交易一级市场中，排污权主体通常应当是实际排污的法人、个体工商户和其他组织，对于排污权交易二级市场的主体究竟有哪些，目前尚无定论。一些国家如美国，排污权交易主体范围非常广泛，几乎没有限制，包

括自然人在内，我国目前主要是政府控制下实际排污的法人参与二级市场交易，市场活跃程度远不如美国。笔者认为，在照顾到我国现实国情的情况下，可适当扩大排污权二级市场交易的参与主体。原因在于，扩大交易范围可以增加许多交易机会，从而降低交易成本，促进交易的活跃性。基于此，可以在排污权交易市场中引入第三方来促进交易的积极性，但对于第三方应当有较为严格的要求，如信誉、经济实力等。

(三)拓宽公众参与污染检测渠道

作为污染排放物的直接受害者，公众应当具备充分的知情权和参与权。对于公众参与排污权交易的渠道，可以借鉴浙江省的做法，其上线的“企业自行监测信息平台”即具有很强的参考价值。这一平台分为两个功能，分别为登录和公众查询。通过这两项功能，公众可以对重点排污企业的相关排污信息进行充分了解，这一做法可以大大降低排污权交易参与者获取信息的成本，从而提高各个主体参与排污权交易的积极性，充分发展排污权交易市场。国家级新区也可充分学习这一做法，同时探索更多有利于公众参与排污权交易的渠道，形成科学完备的社会经验，积极推广。

[ 注 释 ]

①龙川平，吴建丽.排污权交易之“中国试验”[J].方圆，2005(15)：82.

②王小龙.排污权交易研究[M].北京：中国法律出版社，2008.1.

③马清彪.关于构建黄河三角洲排污权交易机制的思考[J].区域经济，2011(9)：91.