《中华人民共和国公共图书馆法》法制框架下的总分馆体系建设研究

陈丽纳

（广州图书馆 广东 广州 510623）

2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）经第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，于2018年1月1日起施行。这是我国首部全国层面的专门公共图书馆法，是我国长期贯彻依法治国战略在文化领域取得的又一丰硕成果。《公共图书馆法》充分借鉴了国内外公共图书馆事业建设的先进经验和立法实践经验，吸收了我国公共文化法律政策和图书馆理论研究成果，立足于我国公共图书馆事业发展现状，结合我国经济社会发展状况，对公共图书馆进行较为全面的规定，为我国公共图书馆事业建设和发展提供了法律保障，有利于推动公共图书馆事业的全面协调和可持续发展。本文以《公共图书馆法》中关于图书馆总分馆制建设有关规定为立足点，探讨我国图书馆总分馆制建设问题。

1 从国家立法层面明确公共图书馆总分馆制建设

公共图书馆总分馆制是经国内外公共图书馆发展实践检验过的、符合公共图书馆发展规律的建设模式，是我国当前公共图书馆事业发展的首要任务，也是决定公共图书馆服务能否实现普遍均等的根本。《公共图书馆法》第三十一条规定：“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导。”这为我国公共图书馆总分馆制建设指明了方向。

1.1 将基层图书馆的建设主体提升至县级人民政府

按照我国现行管理体制，一级政府负责建设一级图书馆。但由于基层政府财权与事权不相匹配，无法承担基层图书馆（室）的建设主体责任，因此，考虑到我国基层图书馆（室）建设的困境，吸收国内图书馆发展先进地区总分馆制建设成功经验，《公共图书馆法》明确规定公共图书馆总分馆制建设主体，即由县级人民政府承担总分馆制的建设责任，将基层图书馆建设纳入县级人民政府的职责范畴，提升了总分馆制建设的保障力度。

1.2 明确管理机制

《公共图书馆法》明确了我国总分馆建设管理机制。首先确定了县级图书馆作为总馆的法律地位，同时第十四条规定：“县级以上人民政府应当设立公共图书馆。”这将会促使未建设县级图书馆的县级人民政府加快总馆的建设步伐，促使我国早日实现“县县有图书馆”的建设目标。其次，《公共图书馆法》将镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等定位为县级图书馆的分馆或者服务点，也就是说，县级人民政府应当按照第十三条规定，根据人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，在镇（街道）综合文化站和村（社区）图书室建立分馆，也可以建设服务点。这为地方建设公共图书馆总分馆制提供了灵活的空间。将基层图书馆纳入我国公共图书馆体系建设，有利于盘活基层图书馆闲置资源，将公共图书馆服务送至公众身边。此外，所谓“等”扩大了分馆外延，鼓励具备条件的学校、科研机构、企业等的图书馆（室）、职工书屋、文化室以及符合条件且具有资质的上网服务场所，根据自身职能特点、在自愿原则下成为分馆或基层服务点[1]。

1.3 确定建设目标

公共图书馆总分馆制建设目标包括两个层面：一是“完善数字化、网络化服务体系和配送体系”。随着信息技术的迅速发展，网络已成为公众获取信息的主要方式之一，截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，手机网民规模达到7.24亿[2]，为了充分发挥分馆和服务点作为文化阵地的作用，满足公众数字化信息需求，县级人民政府应当建设数字化和网络化体系，将总馆数字化信息资源延伸至分馆和服务点，并实现县域范围内图书馆（分馆、服务点）网络化运作。为推动通借通还服务的顺利开展，县级人民政府应当建立配送体系，以确保图书快速流转，满足公众的借阅需求。二是“实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”。通借通还即意味着公众在任一分馆或者服务点即可外借服务网络内任一分馆或者服务点的图书，也可以在任一分馆或者服务点归还[3]。通借通还打破了公众利用图书馆的空间限制，在一定范围内实现了文献信息共享，保障了城乡基层公众的信息需求。

1.4 明确职能分工

《公共图书馆法》规定“总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”，这是对总馆职能的法定要求。可以说，这是一种比较松散的总分馆关系模式，当然，也是《公共图书馆法》对我国总分馆制建设的底线要求。地方可以赋予总馆更多的职能责任，如实现对分馆统一管理、统一采编、统一物流配送、统一服务、统一人员调配等，以促进公共图书馆总分馆制建设；同时，分馆和基层服务点应当根据本法对服务内容的规定，为公众提供基本服务。

2 地方性图书馆立法实践——以广州市为例

我国地方性图书馆立法经历了一个循序渐进的发展过程，在国家政策和各地公共图书馆总分馆制建设实践的影响下，地方性图书馆立法充分吸收各方面经验成果，并将其固化成法规或规章条文，反过来为地方公共图书馆总分馆制建设提供法律保障，同时也为我国制定《公共图书馆法》提供了参考。《公共图书馆法》正式颁布并实施以前，我国已有12部地方性图书馆立法，其中，深圳、内蒙古、湖北、北京、四川和广州6地为地方性法规，上海、河南、浙江、乌鲁木齐、山东和东莞6地为地方性政府规章。公共图书馆网络和体系建设一直是我国地方图书馆立法的重点内容。深圳、四川、广州、东莞等地方性公共图书馆法规或者政府规章均对公共图书馆网络建设做了不同程度的规定。其中，2013年实施的《四川省公共图书馆条例》首次在地方性图书馆立法中提出总分馆建设思路，但未提及总分馆的管理和运行问题；2015年实施的《广州市公共图书馆条例》（以下简称《条例》），提出建设中心馆与总分馆相结合的管理体制和运行机制。《条例》是我国第一部省会城市公共图书馆立法[4]，其内容与后来颁布实施的《公共图书馆法》高度一致，同时又具备了地方性图书馆立法的特点，更为具体和可行，具有鲜明的广州特色。下文将以广州市图书馆立法和实施为例阐述广州市总分馆建设。

2.1 立法先行，创新公共图书馆管理体制。

公共图书馆事业发展是一个长期过程，并且具有阶段性[5]。广州市结合其经济社会发展水平以及公共图书馆事业发展现状，将立法目标定位为促进和规范广州市公共图书馆的发展，重点解决镇、街道图书馆发展中存在的保障不足问题，实现广州市公共图书馆事业的可持续发展[6]。关于公共图书馆制度设计的规定是立法工作中的重点，经过了反复论证、修订和完善，《条例》提出建设中心馆与总分馆相结合的管理体制，其中，市人民政府设立的公共图书馆为中心馆，区人民政府负责建设以区图书馆为区域总馆，以镇、街道图书馆为分馆的总分馆体系，同时规定区人民政府因地制宜地推动村、社区图书室和服务网点建设[7]，主要目的是推动建设市、区及镇、街道图书馆（分馆）三级图书馆设施网络主体架构，并在此基础上进一步拓展延伸服务从而形成四级服务网络，为公众提供普遍均等的图书馆服务。为保障各级图书馆的资源投入，《条例》分别规定市级图书馆以及区域总馆、镇、街道图书馆（分馆）建筑面积、基本藏量和年新增藏量的人均指标合计值，并对市、区图书馆人员配备标准进行量化规定。同时明确各级图书馆的法定职责，其中市级图书馆负责全市公共图书馆业务指导和协调、制定和实施业务标准和服务规范、统筹通借通还服务网络、建设信息化管理系统和数字图书馆、组织工作人员专业化培训；区域总馆负责对所属分馆进行统一管理，本馆和所属文献信息资源的统一采购、统一编目和统一物流，工作人员的统筹调配等职责；镇、街道分馆则提供公共图书馆基本服务内容[7]。

2.2 制度设计，明晰总分馆制建设路径。

图书馆法治建设不仅仅是制定图书馆专门法，从根本上说是图书馆法治环境建设、法律体系建设[8]。这不仅是国家层面图书馆法治建设的目标，也是地方性图书馆立法建设的追求。为全面贯彻落实《条例》，广州市制定了《广州市“图书馆之城”建设规划（2015—2020）》（以下简称《规划》），《广州市公共图书馆服务规范》《广州市公共图书馆第三方评估管理办法》两个部门规范性文件和《广州市公共图书馆文献信息资源剔除规定》等多项配套制度，目前《广州市公共图书馆总分馆制建设实施意见》正在制订过程中，将于2018年初发布。

《条例》的各项配套制度以《条例》为基础和依据，同时又细化和完善了有关规定。《规划》在中心馆与总分馆相结合的管理体制框架下，提出镇、街道图书馆专业化改造项目，要求街道和常住人口少于10万的镇图书馆建筑面积不少于500平方米（阅览室面积不得少于300平方米），其中馆藏纸质信息资源不少于1.5万册（藏书空间不少于3万册），报刊不少于100种，镇、街道分馆年薪藏量达到2 000册以上；常住人口达到10万以上的镇图书馆的各项标准相应有所提高[9]。该项规定弥补了《条例》从体系角度出发规定区域总馆和分馆建筑面积等各项人均量化指标不足之处，避免某些区因区馆和镇、街道分馆每千人建筑面积之和达到《条例》规定目标，而忽视提升镇、街道分馆保障水平；或者片面强调并规划建设大型区域总馆，而忽视甚至规避难度更大的镇、街道分馆建设[10]，有利于引导各区重视镇、街道分馆建设，从而在真正意义上实现公共图书馆服务的普遍均等。

2016年，广州市文化广电新闻出版局印发《广州市公共图书馆总分馆服务体系建设试点方案（2016—2017）》，方案规定，通过以各区保障为主、市财政支持、社会力量参与的方式推动全市总分馆体系建设，开展区域总分馆体系，区域总馆，镇、街道分馆专业化改造3种类型试点建设工作[11]。目前正在制定过程中的《广州市公共图书馆总分馆制建设实施意见》，亦提出在中心馆与总分馆相结合的管理体制下，以区政府为责任主体，以政府投入为主、社会力量参与等多种方式全面推进镇、街道分馆建设，并进一步明确镇、街道分馆的多种建设方式、建设标准和建设目标，明确了组织保障、财政投入、人力资源保障、绩效考核等机制，以保障广州市公共图书馆总分馆制建设路径更加明晰①。

2.3 政府保障、社会参与，公共图书馆服务体系建设成效显著。

广州市政府高度重视公共图书馆事业建设，给予了强有力的保障，取得了显著成果。自《条例》实施以来，在场馆设施建设方面，广州市少年儿童图书馆新馆完成改建并对外开放，黄埔区图书馆香雪图书馆、从化图书馆二期、海珠区少儿图书馆先后对外开放，目前各区已立项和在建项目共7个，广州市公共图书馆场馆设施将迎来一个跨越式发展。在经费投入方面，截至2017年11月，全市财政总投入达4.41亿元，比2015年增长了57.09%②。针对广州市公共图书馆事业发展不充分不平衡的情况，广州市财政连续3年给予扶持，支持各区图书馆建设、文献信息采购以及北部贫困山区图书馆和部分镇、街道分馆建设。在总分馆体系建设方面，各区人民政府积极建设总分馆体系，截至2017年11月，广州市共建成图书馆区域总馆11个，全市148个街镇建成图书馆分馆111个，覆盖率达75%；全市实现通借通还且向公众免费开放的公共图书馆（分馆）共有145所。在全市公共图书馆服务效益方面，截至2017年11月底，全市公共图书馆读者进馆人次为1 936.88万，外借册次2 449.16万册，注册读者量为257.31万。同比2015年，分别增长50.32%、78.38%、37.87%。在社会力量参与图书馆建设方面，广州市、区图书馆纷纷探索与社会力量合作建设公共图书馆的新思路，以财政小额投入撬动社会力量大额投入，取得了良好效果。截至2017年12月，全市与社会力量合建图书馆分馆19所，共接待读者超过60万人次，文献外借册次38.55万，已成为广州市公共图书馆事业建设的有效补充②。

3 公共图书馆总分馆制建设的建议

2017年10月，广州市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议听取和审议了广州市人民政府关于《条例》的实时报告，总体上高度肯定了《条例》实施两年来的成果，认为市政府和相关职能部门采取了有力措施，认真抓好《条例》的贯彻实施，有力地推动全市“图书馆之城”建设③。基本健全的《条例》配套制度无疑是推动《条例》较好地贯彻实施的一个重要因素。以美国为例，1956年美国联邦制定第一部图书馆法《公共图书馆事业法》，1964年通过《公共图书馆事业及建设法》，同期，美国图书馆协会制定发布了《公共图书馆服务标准》 《公共图书馆系统最低标准》等一系列标准规定，促使20世纪60、70年代成为美国公共图书馆第二个大发展时期[12]。目前正值《公共图书馆法》颁布实施之际，我国应在国家和地方层面及时启动配套制度的制定工作，这是促进《公共图书馆法》贯彻实施的重要推手，有利于为全面建设公共图书馆总分馆制提供制度保障。因此，本文以《公共图书馆法》对总分馆制的规定为依据，结合广州市公共图书馆立法实践，提出我国总分馆制建设的建议，一方面，国家层面制定总分馆制建设专门标准，为我国公共图书馆总分馆制建设提供指导；另一方面，地方制定和实施配套制度，为各地公共图书馆总分馆制建设提供多角度的支持和保障，以标准化促进均等化，在全国范围内有序推动公共图书馆总分馆制建设。

3.1 制定国家标准或行业标准

我国标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准[13]。笔者在全国标准信息公共服务平台检索发现：截至目前，我国共有图书馆方面的国家标准14项，其中强制性国家标准1项，推荐性国家标准13项；现行12项，即将实施2项。《公共图书馆服务规范》是国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布的第一个规范公共文化服务的国家级标准，是我国图书馆标准规范体系中的首个服务类标准[14]。该标准在促进公共图书馆服务专业化和标准化发展方面发挥了重要作用。该标准还对总分馆服务进行了规定，但由于其重在规范服务，且主要适用对象是县级以上公共图书馆，乡镇图书馆、村（社区）图书室仅是参照执行，又鉴于国家推荐性标准的法律效力较弱，总体上对总分馆建设推动作用不大。同样在全国标准信息公共服务平台检索发现，我国图书馆行业标准共有17项，包括公共图书馆评估指标系列标准、《乡镇图书馆统计指南》《社区图书馆服务规范》《图书馆参考咨询服务》等。其中，以笔者可获得的第六次全国县级以上公共图书馆评估标准可以看出国家对公共图书馆体系建设的重视，分别将总分馆建设、服务效能、服务网点纳入地市级和县级图书馆评估指标，有利于促进地方加快图书馆体系建设进程，但评估指标未涉及分馆建设水平、服务效益等具体情况，因此对于提升分馆服务水平的作用有限。我国正在制定《乡镇（街道）综合文化站图书室规范 第二部分：服务》，其目的是规范基层文化中心中的图书馆（室）服务[15]。综上，目前我国公共图书馆总分馆制建设依然缺乏制度性的规范，国家应当以《公共图书馆法》为契机，制定总分馆制建设国家标准或者行业标准。

国家标准或者行业标准面向全国，内容更为宏观且具有原则性，重在明确总分馆制建设的基本要求，为全国公共图书馆总分馆制建设提供指导。总分馆制建设国家标准或者行业标准制定过程中应当重点考虑以下问题：一是根据《公共图书馆法》规定，县级人民政府负责建设县域范围内的总分馆体系，进一步明确总分馆管理和运行机制，由总馆负责县域范围内分馆和服务点文献信息资源统一采编和物流配送，甚至是人员的统筹调配等，这是确保总分馆制有效运行的重要问题；二是制定具有前瞻性的科学的量化指标，为总分馆体系建设提供标准和依据。根据政府规范性文件《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》以及国际有关标准，明确规定总分馆的建筑面积、基本藏量、年新增藏量、人员配备标准等人均量化指标，应该注意的是，该量化指标要高于公共图书馆发展现状，但又不能脱离经济社会发展水平的制约，以促进总分馆发展为目标，为地方争取总分馆建设资源投入提供政策依据和支持；三是明确地市级图书馆在总分馆体系建设中的责任。地市级图书馆在全市公共图书馆建设中具有引领作用，应当充分发挥其人力、资源和技术优势，支持县级图书馆总分馆体系建设。进一步明确总馆、分馆和服务点服务的责任，总馆是总分馆建设的执行者，分馆和服务点为公众提供专业化的基本服务，各级图书馆各司其事，充分发挥体系建设的作用，满足公众的文化生活需求；四是与国家公共图书馆服务规范实现对接，根据《公共图书馆法》第四十七条规定，国务院文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，在制定过程中，两部标准应保持一致协调，从不同方面保障总分馆建设稳步推进。

3.2 制定和实施地方配套制度

公共图书馆总分馆制建设的核心内容是解决分馆或者服务点的人财物投入问题，这是决定分馆或者服务点能否实现可持续发展的关键。2016年，文化部等五部委印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施意见》，这是我国首个国家层面关于总分馆建设的文件。之后我国一些省级文化厅陆续制定文化馆图书馆总分馆制建设实施意见，要求建设以县级文化馆、图书馆为总馆，以乡镇（街道）综合文化站为分馆，村（社区）文化室为服务点的总分馆服务网络，有的地区要求县级图书馆负责县域范围内分馆和服务点文献信息统一采编和物流配送[16]，但对于分馆馆舍、人员等大多仍从文化站和文化室的角度进行规定，并要求分馆对服务点进行业务指导。在我国乡镇（街道）图书馆尚未实现专业化发展的前提下，由其指导服务点建设必将成为空谈，同时实施意见也并未真正解决制约总分馆建设的根本性问题。因此，我国各地应当以《公共图书馆法》颁布实施为契机，制定地方总分馆制建设配套制度，保障地方公共图书馆总分馆制建设。与国家层面的行业标准相比，由于地方配套制度密切结合当地实际，内容更为具体，可操作性、可行性的要求更高，重在明确建设路径，有利于为地方公共图书馆事业建设提供科学而又具体的指引。

结合现有地方总分馆制建设配套制度以及公共图书馆总分馆制的发展需要，地方总分馆制度配套建设应明确总分馆制管理体制、具体建设目标、资源投入量化指标以及效益目标等内容。

首先，地方配套制度应当沿袭《公共图书馆法》关于总分馆建设的规定，将基层图书馆建设主体提升至县级人民政府，同时进一步明确总分馆管理体制和运行机制，由县级人民政府协调解决分馆建设所需要的人财物问题，保障总分馆建设顺利推进。

其次，具体建设目标方面，公共图书馆事业建设是由现阶段地方经济社会水平决定的，具有明显的阶段性。根据《公共图书馆法》第三十一条规定，乡镇（街道）文化站、村（社区）图书室均可作为分馆或者服务点。整体来看，我国乡镇（街道）图书馆基础条件相对稍好，各地应当首先考虑在乡镇（街道）建设分馆，将其作为现阶段总分馆建设的重点任务，与此同时可以考虑在人口密集、条件较好的村（社区）图书室建设分馆。这种做法不仅有利于集中力量建设乡镇（街道）分馆建设，同时也避免了因全面铺开建设基层图书馆导致财政无法支撑的局面。

第三，地方配套制度应当解决总分馆制建设的人财物问题，明确各项资源投入的量化指标，为总分馆制建设提供强有力的保障。国际上已形成普遍适用的公共图书馆建设标准，我国公共图书馆建设标准也已经过一定的实践检验，将会不断完善。各地应当以当地经济社会发展水平为基础，结合公共图书馆发展现状，制定适宜的各项量化指标，不仅为总分馆制建设提供具体可行的标准，也有利于促使政府加大投入，推进总分馆体系建设。其中人员是我国总分馆制建设面临的重点和难点，各地应当充分利用我国现行政策，通过多种方式建设一支高素质的专业化人才队伍，提高公共图书馆的服务水平。例如，《嘉兴市公共图书馆中心馆-总分馆服务体系标准》对于分馆的建筑面积、中心馆-总分馆服务体系人均藏量和年新增藏量、人员配备等均提出清晰的量化标准[17]，固化了各项指标，为总分馆制建设提供标准和依据。

第四，公共图书馆服务效益是衡量政府投入产出的重要指标，也是吸引政府持续投入的依据。地方配套制度应当制定适当超前的服务效益目标，以利于充分调动各级图书馆的积极性，采取多种手段提升公共图书馆服务整体水平，提高公共图书馆利用率。

4 结 语

《公共图书馆法》为我国公共图书馆总分馆制建设提供了法律保障，行业标准则为我国公共图书馆总分馆制建设提供基本遵循，地方配套制度主要解决总分馆建设的管理机制、资源投入等根本性问题，多层面的制度保障将会有力推动公共图书馆总分馆制建设。首要目标是实现乡镇（街道）分馆的专业化运作，再此基础上将公共图书馆服务网络建设延伸到人口密集的村和社区，以大幅提高我国公共图书馆服务保障水平。

注 释：

①来源于广州市文化广电新闻出版局的穗文广新函[2017]1302号文件： 广州市公共图书馆总分馆制建设实施意见（征求意见稿）。

②数据来源于2017年广州市文化广电新闻出版局的《立法保障 效能优先 广州市公共图书馆事业发展情况汇报》。

③数据来源于2017年广州市人大常委会办公厅的关于《〈广州市公共图书馆条例〉实施情况的报告》的审议意见。

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[6]彭小群, 陈丽纳《.广州市公共图书馆条例》立法工作概述[M]//潘燕桃, 彭小群《.广州市公共图书馆条例》解读.广州:广东人民出版社, 2015:107.

[7]广州市公共图书馆条例[EB/OL].[2018-01-13]. http://www.rd.gz.cn/page.do?pa=2c9ec0233a0016bd013a 00366ab30059&guid=40c837feb34743aea02eb8d4a48913fc&og=402 881cd27e001000127e13e5c4d08ed.

[8]李国新.中国图书馆法治建设的成就与问题:上[J].图书馆建设,2004(1):1-9.

[9]广州市“图书馆之城”建设规划(2015—2020)[EB/OL].[2018-01-13].http://www.gzlib.gov.cn/policiesRegulations/148307.jhtml.

[10]陈深贵,陈丽纳,罗小红,等.街镇公共图书馆建设路径研究——兼评《广州市公共图书馆条例》相关规定[J].图书馆论坛, 2015(3):9-15, 8.

[11]广州市公共图书馆总分馆服务体系建设试点方案(2016—2017)[EB/OL].[2018-01-29].http://www.gzlib.gov.cn/ndbg/148681.jhtml

[12]黎难秋.美国图书馆事业与管理[M].合肥:安徽省图书馆学会,安徽省中心图书馆委员会, 1989.

[13]中华人民共和国标准化法[EB/OL].[2018-01-13].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031446.htm.

[14]文化部关于做好《公共图书馆服务规范》宣传贯彻工作的通知[EB/OL].[2018-1-29]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201211/t20121123_473897.html

[15]关于国家标准《乡镇(街道)综合文化站图书室规范 第二部分:服务》公开征求意见的说明[EB/OL].[2018-01-13]. http://www.nlc.cn/tbw/bzwyh_ggnr23.htm.

[16]关于印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施意见》的通知[EB/OL].[2018-01-13]. http://www.sdwht.gov.cn/html/2017/ggtz_0626/41770.html.

[17]关于印发《嘉兴市公共图书馆中心馆-总分馆服务体系标准》的通知[EB/OL].[2018-01-29].http://www.jiaxing.gov.cn/swhj/zcwj_6120/gfxwj_6121/201506/t20150604_497844.html