停采背景下加强森林资源管理的思考

张亚伟

(国家林业局大兴安岭林业调查规划设计院，黑龙江 加格达奇 165000)

停止天然林商业性采伐，是事关我国利用长远发展的重大决定，是保护森林资源促进生态建设的战略选择。保护和发展森林资源始终是林业工作的核心和重点，是林业一切工作的出发点和落脚点。如何贯彻落实国家“停伐”政策的内容和要求，提升国有林区停伐后森林资源管理水平，探索林区改革发展新途径是国有林区发展的当务之急。

1 现阶段森林资源管理面临的形势

目前，国有林区正值林业体制改革加快推进、产业结构深入调整与推动林区经济全面转型的关键时期，也是发展经济与改善生态环境重要时期，更是森林资源保护与利用矛盾进一步加剧时期，森林资源管护的任务、压力、责任更大。当前资源保护管理面临的形势更是不容乐观，破坏森林资源现象依然存在，有的问题还相当严重。

1.1 林业在国家生态文明建设中地位更加重要，作用不可替代

随着全球生态问题的日益突出，重视森林、保护生态已经成为国际社会的广泛共识和重大发展战略，林业在提升国家生态环境实力、展示国家形象方面发挥着越来越大的作用。林业生态建设已成为国家综合实力竞争的新筹码，在《2030年可持续发展议程》会议上，习近平主席发表了重要讲话，并庄严承诺，到2030年我国森林蓄积量要比2005年增加45亿m3左右。党的十八届五中全会决议对十三五林业发展作出了全面而具体的部署，林业建设作为事关经济社会可持续发展的根本问题，作为事关全面建成小康社会和建设生态文明的关键问题，真正纳入“五位一体”的总体布局，融入到经济、政治、社会和文化建设的各方面和全过程。近年来，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，并将森林覆盖率和蓄积量作为国家经济社会发展的约束性指标，将林业建设和生态保护作为党政领导干部政绩考核的重要内容。维护生态安全、筑牢生态安生屏障、推进绿色发展已成为林业的天职和时代使命。

1.2 森林资源保护还面临着巨大的压力和挑战

我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，森林资源质量不高，质量较差，森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7。造林难度越来越大、成本投入越来越高，见效也越来越慢，如期实现森林面积增长目标还要付出艰巨的努力。随着城市化、工业化进程的加速，各类建设违法违规占用林地面积年均超过200万亩，维护国家生态安全底线的压力日益加大。全国森林生产力只有世界平均水平的69%，林木平均胸径小、龄组结构不合理，中幼龄林面积比例高达近7成林分，过疏、过密的面积比例占3成半，加强森林经营，提高林地生产力、增加森林蓄积量、增强生态服务功能的潜力还很大。可利用资源少，大径材林木和珍贵用材树种更少，木材供需的结构性矛盾十分突出，森林生态系统功能脆弱的状况尚未得到根本改变，生态产品短缺的问题依然是制约我国可持续发展的突出问题。

1.3 林政案件数量仍处高位，非法侵占林地问题仍相当突出

从全国林业行政案件统计情况看，案件发生量每年在20万件左右，案件总体持平，但案件的数量仍处在高位。受停采政策影响，涉及林木类的非法收购、运输、滥伐、盗伐案件下降明显；非法占用林地案件连续3年呈上升趋势，少数地区非法侵占、毁林开垦案件数量占林政案件总数的三分之二以上，问题依然突出；乱捕滥猎和食用野生动物还不同程度存在，森林资源管护亟需加强；通过对国有林区巡视的情况看，人民群众对违规采伐林木和拱地头、扩地边等破坏林地行为等破坏森林资源问题反映强烈。

1.4 国家林业局对森林资源管理措施更加到位

国家林业局森林资源管理情况检查工作已经覆盖全国，并实行常态化监测。在全国范围内先后两次组织开展严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动，严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为。对资源管理检查中暴露出的问题，国家林业局实行通报督办，并追究行为人和管理人员的责任，要求做到“三不放过”，即责任人没有依法处理的不放过、领导责任没追究不放过、整改措施不落实到位不放过。

2 加强森林资源管理的对策

2.1 划定生态保护红线，构建生态安全保障

按照中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求，结合各地实际，科学划定本地林地、森林生态保护红线。红线就是底线，也是高压线。要制定最严格的林业生态红线管理办法，全面落实林业生态红线管理措施。建立健全严守林业生态红线的法律、法规，依法打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为，坚决遏制非法征占林地和毁林开垦现象。各地要加强生态红线保护宣传工作，积极营造群众自觉参与监督与保护氛围，处理好发展与保护关系,强化红线意识，严守生态保护红线。

2.2 进一步突出林地核心地位，全面加强林地保护管理

严格执行林地定额制度，统筹安排林地使用指标，优先保障实施经济转型的重点工程和经济发展建设项目用地，兼顾好项目建设、经济发展和改善民生。严格执行林地保护利用规划(2010-2020)，组织开展林地年度变更调查试点工作，加强工程建设占用林地的监管，严格执行工程建设项目占用林地报批制度，各类工程项目占用林地的，必须依法办理占用林地审批手续，坚决制止项目单位在取得工程占用林地手续前先行开工建设的违法行为,做好临时占用林地回收和恢复林业生产条件工作。

2.3 加强森林经营，不断提高森林资源数量和质量

强力推进停止商业性采伐试点工作，严格执行国家林业局天然林抚育作业不出材的规定，严禁以任何名目违法违规采伐林木。严把设计、伐区质量关，抚育调查设计不出材，从源头上贯彻落实停伐决定。林业局和林场要积极开展岗前培训和宣教工作，认真执行采伐管理各项规程和制度等有效形式落实停伐工作。继续加大人工造林、补植补造、封山育林工作力度，通过人工植苗、天然更新和人工促进天然更新方式，不断扩大森林面积，提高森林覆盖率。建立资源丰富、布局合理、功能完备、优质高效、管理先进的森林可持续经营模式，增强森林生态功能、提高森林资源质量。

2.4 积极推进依法治林，加大林政案件查处力度

发挥林政执法保障作用，继续保持打击破坏森林资源的高压态势，严查严处乱砍盗伐、毁林开垦、非法占用林地等各类破坏森林资源案件。对重点林政案件要挂牌督办，对挂牌督办的案件及已查处的林政案件及时跟踪问效。各级森林资源部门要开展经常性的检查，重点围绕山上作业、加工厂库存原料来源及加工销售等环节，坚决制止滥砍盗伐、偷拉私运、私收滥购等违法行为，加强木材检查站的管理，提高资源管控能力，确保停产后资源管理工作更加严格规范。

2.5 积极开展森林资源调查监测，科学编制并实施森林经营方案

构建森林资源连续清查、规划调查、年度消长、采伐作业设计、抚育成效监测体系，开展森林资源二类调查、年度森林资源消长和抚育成效监测工作，及时更新年报统计和基础信息库等年度森林资源档案。各森林经营单位结合国家停止商业性采伐对森林经营的新规定、新要求以及采伐限额编制等内容，科学编制和修订本单位《森林经营方案》，逐步将国有林经营纳入法制化、科学化管理轨道。森林经营方案的修编要与有关规划、政策和可持续经营理论相互衔接，将编制和实施森林经营方案情况纳入保护发展森林资源目标责任制进行考核，提高森林经营方案的编制和实施水平，各经营单位严格按照森林经营方案规划设计开展各项经营活动。

2.6 完善管护体系，确保森林管护取得成效

建立和完善森林资源管护队伍和基础设施设备建设，使管护工作形成天保管理部门统一协调，各职能部门齐抓共管的规范、高效管理模式，建立具有森林管护、森林培育、森林防火“一专多能”的森林管护职工队伍，形成布局合理的管护站网络，实现管护工作管理制度化、人员管理规范化的目标。管护站点使用过程中要注重森林管护与森林旅游及林下经济发展有机结合，使管护站及配套设施在森林管护和林区经济发展上发挥更大作用。