第三方社会环境监测机构发展现状及对策

李雪

摘要：阐述了当前第三方社会环境监测在发展中面临的主要问题，从对社会环境监测机构认知、管理制度、监督管理、监测业务市场等方面进行了深入剖析。在社会环境监测机构与公益环境监测机构职能职责定位、风险控制和环境监测行业发展等方面提出了解决对策，为社会化环境监测机构又快又好地发展提供基础参考资料。

关键词：社会环境监测;环境监测质量;对策研究

中图分类号：X830

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）4-0152-02

1 引言

全面深化生态文明体制改革，根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发[2015]20号）《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》的通知（环发[2015] 175号）和中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》的文件精神，积极推进生态环境保护领域改革，有序引导社会力量共同参与环境监测，提供更好、更优质的环境监测服务，进一步规范社会环境监测机构行为，促进环境监测服务社会化良性发展。

2 环境监测社会化发展面临的主要问题

2.1 社会环境监测诉求与认识不一致

当前，各级环境保护行政主管部门所属环境监测机构承担的任务繁重，受人员编制和工作经费束缚，面临的环境监测工作压力日益剧增，严重影响了环境监测事业长足健康发展。而社会环境监测机构通过市场行为可有效缓解部分监测工作压力，基本上在全国已达成共识。但在实际操作过程中，还存在诉求和意识不一致。在开放范围内有所不同，在京津翼、长三角、珠三角等发达城市，环境监测机构工作经费充足，希望开放范围越大越好，而在欠发到的中西部地区，环境监测机构工作经费未得以保障，存在以收费予以保障日常经费开支，对环评监测、排污申报监测、竣工环境保护验收监测等未得到放开。而从2017年4月份起，国务院取消了环境监测服务费，从全国各地对社会监测领域的开放程度均处于观望状态。在具体操作方式上也存在不同，比如水环境和大气环境自动环境监测领域，全国各地基本都是将日常的运营维护放开给社会环境监测机构，而质量管理和装备等领域均未得到开放[1]。对现有社会背景下的监测站状况认识也存在差异。社会环境监测机构放开后，环境监测机构的发展和定位、思想认识等方面还存在不统一，如是否参与承担社会环境监测机构的监管职能，也缺乏相关法律法规依据，只承担政府公共服务，不参与市场主体竞争。

2.2 环境保护部门对社会环境监测机构管理制度不健全

现有法律法规中，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中华人民共和国计量法》《工商行政管理条例》等法律法规从一定层面对社会环境监测机构在制度上予以宏观性的规范和指导，但在实际发展过程中严重缺乏具体可操作性的规章制度依据。近几年来，社会检测机构发展过程中，在环境监测市场的准人、监督管理、收费标准，对社会环境监测机构在质量控制等方面的法规制度极不完善。而在社会环境监测开展过程中，监测数据真实的质量怎么样，社会影响和运营成本及效率等方面还未得到详细深入研究[2]。在转变政府职能，要求环境监测大数据共享的平台下，社会环境监测机构参与其中，如果保障环境监测大数据的真实有效等方面也存在极大的矛盾和问题。

2.3 社会环境监测发展也面临难题

市场容量与机构数量的问题，就放开不久的重庆市第三方环境监测机构而言，第三方监测的业务市场是不固定的，如果不控制机构数量，机构过剩，业务量不足，形成恶性竞争。监测机构为了降低监测成本，或者为了赢得业务市场低价合同，可能会在实际环境监测操作过程中省去一些环节，监测数据的质量无法保证，影响行业的健康发展。

区域分布不合理问题。重庆市第三方监测机构几乎全部集中在主城区，区县有监测业务需求时接洽不方便，在开展监测工作时，有的监测连续几天，样品需要采样后及时送实验室分析或保存，因实验室分布不合理做起来难度很大，影响监测数据的质量。

收费与企业承受力问题。第三方机构按照市场行为收取费用，在目前经济下行，企业生产经营普遍不景气的情况下，因费用高，企业承受力下降，部分企业不愿意委托第三方机构监测，第三方监测达不到国家对实体经济的支持，降低企业负担的目的。

2.4 对社会环境监测机构缺乏有效监督管理

社会环境监测机构目前只需要通过资质认定，经环境保护主管部门备案后方可开展相应环境监测业务，而在监测机构中的人员培训、监测参数范围等与环境监测站相比较，目前缺乏相应的考量标准，第三方环境监测结构在从事环境监测活动过程中，质量管理可能会流于形式，导致了社会环境监测机构出具的监测数据以及报告质量存在较大的社会安全隐患，更重要的是政府行政管理部分监督管理欠缺，严重影响政府及环保管理部门的政府公信力。当前，社会环境监测机构发展良莠不齐，存在不均衡和恶性竞争等行为，在实际操作过程中，通过价格竞争、出具报告的时间竞争等优势，抢占市场，忽略质量管理，出具数据不可信，长此下去，监测市场会形成极其严重的恶性竞争，严重阻碍社会环境监测市场化发展。

3 积极稳妥推进环境监测社会化服务的建议对策

3.1 明确公益性质环境监测站的职能定位

进一步明确具有公益性质环境监测站的职能职责定位，始终坚持政府为主导，社会参与为基本原则。环境监测始终是政府基本公共服务内容之一，无论从欧美等发达国家还是我国实际情况来看，应该必须坚持政府为主导，社会逐步参与原则。进一步厘清政府环境监测机构与社会环境监测机构的关系，明确环保监测机构的职能职责，逐步引入社会环境监测机构，政府向第三方环境监测机构市场购买环境监测服务，逐步稳妥有序推进环境监测市场化。根据新《环境保护法》的相关要求，统一规划环境监测点位，积极推进环境监测大数据平台共享，实现环境监测工作网络化，从国际惯例做法来可以看出，由政府环境部门相关机构承担的公共服务，环境质量监测工作不宜社会化，但是环境质量监测社会化也有较大的探索环境空间。但是在环境质量监测预警和各类环境污染应急事故环境监测方面，事关国家安全和人民群众切实利益和生态环境安全，这一部分內容应该继续由各级环境保护行政主管部门下的环境监测机构承担。在对环境行政执法监测、企业监督性监测等方面，涉及生态环境保护目标任务考核、环境执法和应急、生态环境补偿和环境损益评估等方面，从现阶段来看，也只由环保监测机构承担。在环境监测技术标准研发和修订工作方面，可有序、可控地引入社会环境监测机构逐步参与[3]。

3.2 第三方社会环境监测机构风险控制

从目前来看，第三方社会环境监测社会处于发展的初级阶段，各级政府相关部门应积极稳妥推进监测社会市场化的培育、管理及引导工作，从国家层面，应尽快出台环境监测社会市场化的纲领性指导文件。第三方社会环境监测社会化，不是将所有生态环境监测工作全部推向市场化，而是在社会发展进程和深化环保领域改革中，需要逐步建立政府为主导，市场为辅助的生态环境监测新局面和新步伐。及早修改和完成现有《环境监测条例》，进一步明确环保部门环境监测是属于政府公共服务以及生态环境监测质量监督职能职责为主的生态监测任务，而对于排污许可环境监测、费改税的环境监测、环境影响评价监测、竣工环境保护验收监测、企业自行监测及公民个人所需监测等，由社会环境监测机构提供优质高效服务。而对于竣工环境保护验收监测等业务领域，涉及环境管理重点范畴，也存在较大环境管理风险，在逐步探索放开竣工环境保护验收监测的同时，仍然需要详细考验和进一步加以实践研究论证。为严格规范和管理第三方社会环境监测机构，还应当建立社会环境监测机构市场准入门槛，尤其是对第三方社会环境监测机构的监测资质、仪器装备和设备、质量管理等方面提出更为严格的要求，务必建立健全和完善长效化、常态化和严格管理化的第三方社会环境监测机构质量监管与评价机制，如建立行政许可问责制度、环境监测质量信用制度、黑名单制度、预警与退出制度、司法制度等对社会环境监测机构予以开放、实时、动态化的管理，对存在编造数据、提供虚假数据以及伪造环境监测数据等违法行为予以追究法律责任[4]。同时，还应当建立第三方社会环境监测机构行业自律行为，成立专业环境监测协会，负责第三方社会环境监测机构的行业等级评价、投诉查出、监督维权以及进入和退出行业机制，从管理制度上对第三方社会环境监测机构予以切实有效监督，以进一步促进第三方社会环境监测机构健康良好发展的新格局。

3.3 第三方社会环境检测机构行业发展

各级有关行政主管部门应认真对第三方环境监测业务量市场进行详细预测，确定培育第三方环境监测机构数量，在行政许可审批环节进行严加控制，有效避免行業产量过剩，从而导致社会环境监测机构行业的恶性循环竞争，影响社会环境监测行业长足健康发展[5]。第三方社会环境监测机构在满足环境监测场地和设施的前提下，建立分支机构和多区域场所，以确保环境监测采样环节质量保证。而在社会环境监测质量管理方面，可以与当地相关监测机构、实验室建立实验室之间的比对试验、交叉质量监督检查和技术交流等工作机制，充分利用各级各类环境监测资源，真正实现合作共赢，从源头保证环境监测数据质量关。省（市）级相关行政主管部门根据第三方机构开展监测工作的成本，制定一个收费指导价，核算合理确定一个利润空间，切实支持实体经济的发展，减轻工业企业负担，切实保障第三方社会环境监测机构实现又快又好地发展。

参考文献：

[1]杜兵，孙海容，黄业茹.关于中国社会化环境监测机构监管的调研与建议[J].中国环境监测，2015，31（5）：7～11.

[2]陈斌，陈传忠，赵 芩，等.关于环境监测社会化的调查与思考[J].中国环境监测，2015，31（1）：1～5.

[3]鄢德奎，陈德敏.环境监测服务社会化的政策文本研究[J].经济与管理研究，2017，38（6）：96～104.

[4]安明玲.环境监测社会化策略探讨[J].环境与发展，2017（12）：156～157.

[5]汤敏.重庆积极探索环境监测服务社会化工作[J].环境保护，2017，45（08）：79～80.