关于“公共图书馆”的法定规范*

金武刚 （华东师范大学信息管理系 上海 200241）

2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）经第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议二审并表决通过，自2018年1月1日起施行，这是我国首部图书馆专门法。立法目的是保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质，发挥图书馆功能。而立法的另一重要作用，就是以法律规定的方式，对“公共图书馆”的内涵进行规范，以下定义的方式来回答“什么是公共图书馆”或者“公共图书馆是什么”的基本命题，从而起到厘清认识、正本清源的作用，避免由于认识不一、争论不休造成的混乱。

1 内涵界定：公共图书馆的构成要素

立法的过程，本质上是相关利益方的博弈。对“公共图书馆”下定义，反映的是学界、业界、政界乃至社会各方对公共图书馆的认识和定位。但在立法进程中，每每有关“公共图书馆”的定义，总是伴随着争议不断。久远的暂且不论，仅从最后3个迭代的法律文本来看，即征求稿（2015年12月9日国务院法制办公布的《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》）[1]、草案稿（2017年6月22日全国人大常委会首次审议的《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》）[2]、正式稿（2017年11月4日全国人大常委会二审并表决通过的《中华人民共和国公共图书馆法》）[3]，3次有关“公共图书馆”的定义，都大相径庭。

征求稿规定公共图书馆是“指以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织”[1]。这一定义，将公共图书馆服务局限在“阅读”领域，限制了其他功能发挥。特别是将公共图书馆视作“非营利组织”，可能受到先前出台的《博物馆条例》将博物馆确定为非营利组织的影响[4]，但这一规定引起了图书馆界的轩然大波[5-6]。因为非营利组织在中国，处于“政府、市场、社会”体系中的“社会”位置，位于“政府”责任之外，这与长期以来图书馆界认为政府应当承担公共图书馆建设与管理主体责任的行业共识不相符合，也与当前我国公共图书馆管理体制机制的实际情况不相符合。

草案稿规定公共图书馆是“指经依法登记设立并向社会公众免费开放的图书馆”[2]。该界定只是解释了公共图书馆的“公共性”，即面向社会公众实行免费开放。但是，对于“图书馆”是什么，并没有给出相应的定义。由于此前从未有过相关法律对“图书馆”进行规范，因此草案稿的这一定义，留白过多、言不及义。

正式稿规定公共图书馆是“指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”[3]（法律第2条）。这一定义，阐明了公共图书馆构成的4个基本要素：

第一，公共图书馆是“公共文化设施”。将公共图书馆确立为公共文化设施，意味着公共图书馆事业发展纳入各级政府国民经济和社会发展规划，意味着公共图书馆建设用地纳入各级政府土地利用总体规划，意味着公共图书馆建设主体责任就是各级政府。这一界定与《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）相衔接，呼应了其有关规定，也就此说明公共图书馆既受《公共图书馆法》规范保护，也受《公共文化服务保障法》保护。

第二，公共图书馆开展“社会教育”。社会教育与学校教育相对应，法律赋予公共图书馆开展社会教育职能，将其与提供学校教育的大中小学校相提并论，提升了社会地位，也为拓展服务内容、创新服务方式提供了法律依据，为扭转公众对图书馆“借借还还”的刻板印象提供了契机。近些年来，面向社会公众提供的公益性讲座、展览、培训等社会教育活动，开展得红红火火，受到广泛欢迎，现如今也名正言顺地纳入了公共图书馆的基本服务范畴。

第三，公共图书馆立身之本是“文献信息”。文献信息包括图书报刊、音像制品、缩微制品、数字资源等，这是图书馆业务工作的主要对象，也是面向公众提供服务的主要依靠。公共图书馆始终围绕文献信息开展工作和服务，这是区别于其他公共文化设施的行业特征。近些年来，个别图书馆“创新”过猛、“跨界”过远，服务提供与文献信息“八竿子打不着”，应该有所警醒。

第四，公共图书馆“向社会公众免费开放”。免费开放，这是公共图书馆作为公共文化设施的“公共性”所决定的，是我国公共文化服务坚持“以人民为中心”工作导向的自然结果，是中国特色公共文化服务的基本特征。自2011年以来，我国全面推行公共图书馆免费开放政策给图书馆事业发展带来巨大变化，效果显著。这次在法律文本上加以确认，是对既往免费开放政策的认可，并上升为法律要求来加强免费开放的保障力度。

2 举办责任：公共图书馆的设立主体

在我国现有的图书馆地方立法或政府规章中，一般将公共图书馆的举办者界定为“政府”。例如，新近于2015年5月1日开始实施的《广州市公共图书馆条例》，明确公共图书馆是“指由各级人民政府设立，面向社会公众开放的，收集、整理、保存、研究和利用文献信息资源的公益性服务机构”[7]。再如，较早（自1997年1月1日）就开始实施的《上海市公共图书馆管理办法》，虽已经4次修正，但仍然明确公共图书馆是“指政府举办的，向社会公众开放的收集、整理、保管和利用图书、报刊、音像制品、电子出版物等书刊资料的公益性文化机构”[8]。

自党的十八届三中全会提出“构建现代公共文化服务体系”以来，“坚持正确导向、坚持政府主导、坚持社会参与、坚持共建共享、坚持改革创新”被列为我国现代公共文化服务体系建设的5项基本原则[9]，其中鼓励社会力量参与被上升到增强公共文化服务发展动力的地位[10]。《公共文化服务保障法》更是把“政府主导、社会力量参与”列为公共文化服务建设的基本要求，明确了公民、法人和其他组织等社会力量是公共文化服务重要参与者的合法地位。

《公共图书馆法》较图书馆地方立法或政府规章的一大突破之处，就是贯彻了《公共文化服务保障法》“政府主导、社会力量参与”的立法精神，拓展了公共图书馆的举办主体，除了政府之外，还积极鼓励公民、法人和其他组织等社会力量自筹资金设立公共图书馆。

首先，《公共图书馆法》明确政府必须设立公共图书馆或图书室。法律第14条第1款规定“县级以上人民政府应当设立公共图书馆”[3]，即县级及县级以上政府，必须在其辖区内设立公共图书馆，这是以往政策规定的法律化。但这一要求，容易形成“一级政府建设并管理一个图书馆”的基本格局[11]，导致公共图书馆受限于服务半径、难以覆盖全域的弊端。因此，法律第14条第2款又规定“地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”[3]，即要求政府在城乡基层，根据现有条件，因地制宜、依附综合服务设施，设置基层图书室，为辖区内居民提供文献信息服务。之所以没有要求政府在城乡基层单独设立公共图书馆，主要是受限于我国当前经济社会发展水平、乡村基层财政承担能力较弱，难以为继。在综合服务设施内设立图书室，是降低设施运营、人员开支等成本支出之举。但为了提升基层图书室服务能力，使之有效发挥作用，法律第31条还是明确要求县级政府建立县域公共图书馆总分馆制，以县级公共图书馆为总馆，将基层图书室作为分馆或服务点纳入进来，由总馆对分馆或服务点提供业务指导，并且通过数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。

其次，《公共图书馆法》鼓励社会力量设立公共图书馆。法律第4条第2款规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”[3]。公民，即自然人，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。法人，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。《中华人民共和国民法通则》依照法人担负的不同社会职能，将其划分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人4类，一般具备下列条件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。其他组织是指不属于公民、法人的其他社会组织形式，这些组织经合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格。公民、法人和其他组织，在民事角度已涵括了所有社会主体。

公民、法人和其他组织自筹资金设立的图书馆，在图书馆界一般称之为民办图书馆。民办图书馆又可以分为两种类型，一种是民办公共图书馆，即面向所有公众提供服务，另一种是民办私人图书馆，即面向特定群体提供服务，不向社会公众普遍开放。法律条款的规定，表明了国家鼓励民办公共图书馆、面向所有公众提供服务。

对此，国家鼓励也有具体措施加以落实，法律第45条规定“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持”[3]。政府购买服务，就是通过市场机制，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。改革开放以来，社会资本、社会力量介入公共服务已经成为一种趋势。在这种形势下，民办公共图书馆向社会大众开放，特别是在公共图书馆所不能触及的地域和服务领域，受到许多公众喜爱，在一定程度上起到了公共图书馆作用。从这个意义上来讲，民办公共图书馆是对我国各地图书馆事业发展的一个重要补充。但是民办公共图书馆由于经费来源、管理主体、技术支撑、专业技能等许多原因，导致其服务极具不稳定性，开开关关、似成常态。

因此，国家对民办公共图书馆服务给予扶持，支持它们可持续稳定发展，旨在鼓励社会力量参与提供服务，共同丰富人民群众精神文化生活。当然，除了政府购买服务的措施之外，还可以采用项目补贴、以奖代补、优惠政策、税收减免等方式给予扶持。

3 标准条件：公共图书馆的准入门槛

《公共图书馆法》虽然放宽了公共图书馆设立主体的范围，但同时又提出了公共图书馆设立的标准条件，筑高了准入门槛。

法律第15条规定，设立公共图书馆应当具备6项条件：（1）章程；（2）固定的馆址；（3）与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备；（4）与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员；（5）必要的办馆资金和稳定的运行经费来源；（6）安全保障设施、制度及应急预案[3]。

章程，是公共图书馆的制度载体，是决策、管理、服务的运行规则，也是政府有关部门进行监管的依据。

馆址、馆舍、阅览座席、文献信息、设施设备、工作人员、办馆资金、运行经费、安保制度等条件，是一个公共图书馆能够正常运行、提供服务的必备要求。法律虽然没有直接规定这些条件的具体度量值，但国际上有一些标准，可资借鉴。例如，关于馆址选择，国际图联认为必须最大限度方便社区居民利用，应当位于交通网络中心点附近和靠近社区活动的地方。在比较发达的市区和郊区，公共图书馆应设置在15分钟车程之内[12]。关于馆舍面积，国际图联认为，应由当地社区的特定要求、图书馆的功能、可用资源多少、馆藏规模、可用空间以及相邻其他图书馆等多项因素决定，不能作统一规定[12]。关于馆藏规模，国际图联建议，为10万人口服务的公共图书馆，中等藏书量为20万册，年采购率为2万册；为5万人口服务的公共图书馆，中等藏书量为10万册，年采购率为1.125万册；为2万人口服务的公共图书馆，中等藏书量为4万册，年采购率为0.5万册；而作为最小型的公共图书馆，无论服务人口多少，馆藏最少不低于2 500件，并且儿童读物、成年人小说和非小说的比例应当大致相当[12]。

国内也已建立了一些相应的标准或规章，可供执行。例如，《公共图书馆建设用地指标》规定，公共图书馆的选址应在人口集中、公交便利、环境良好、相对安静的地区，同时满足各类公共图书馆合理服务半径的要求[13]。《公共图书馆建设标准》提出我国公共图书馆建设规模控制的主要指标：人均拥有公共图书馆藏书0.6～1.5册，千人拥有公共图书馆坐席0.3～2个，千人拥有公共图书馆建筑面积6～23平方米[14]。《公共图书馆服务规范》规定每服务人口1～2.5万人，配备1名工作人员；同时兼顾考虑服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、年度读者服务量等因素加以调整[15]。

设立条件的提出，表明公共图书馆的设立是有计划、有组织、有目标、有规范的，能够避免“一时冲动”导致图书馆建成后的服务跟不上、门开不了，“管建不管用”，成为摆设。

设立条件的提出，也表明了公共图书馆建设是一项稳定发展、持续投入的民生事业，要求政府将公共图书馆建设纳入长期规划，将所需经费列入预算，及时、足额拨付，避免“空心化”运营。同时，也避免一些不合格的民办图书馆“滥竽充数”，导致政府扶持的“泛滥化”。

4 全民阅读：公共图书馆的重要任务

开展全民阅读，逐年增加全民的阅读量，这是社会进步、文明程度提高的十分重要的标志。而且把阅读作为一种生活方式，与工作方式相结合，不仅会增加发展的创新力量，也会增强社会的道德力量。国务院总理曾在全国两会答记者问时，提出“希望全民阅读能够形成一种氛围，无处不在”[16]。

开展全民阅读，是现代公共文化服务体系建设的重要内容。中央两办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，就明确要求“深入开展全民阅读活动，推动全民阅读进家庭、进社区、进校园、进农村、进企业、进机关”[9];《公共文化服务保障法》也明确要求各类公共文化设施“支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动”[9]。

公共图书馆作为公共文化设施，是现代公共文化服务体系的重要组成部分，理应承担起公共文化服务提供职能。根据行业性质、特点可知，公共图书馆是围绕文献信息开展工作的，而全民阅读也是围绕文献信息开展活动的，两者先天具备高度的重合性。而且，自1997年开始在全国开展全民阅读活动的20年以来，公共图书馆行业在全民阅读服务中一直发挥着重要作用，以不可辩驳的事实早已证明公共图书馆具备开展公民阅读服务的条件和能力。因此，法律第3条第1款明确规定“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”[3]。

令人稍有遗憾的是，《公共图书馆法》没有采用撰写专门法条的方式来规范公共图书馆基本职能，而是以“化整为零”的方式，把各项职能分散到各项具体的服务条款之中。甚至有些法定职能由其他相关法律来规范，而在本法中未曾涉及。例如，公共图书馆的科普教育职能，由《中华人民共和国科学技术普及法》来规范；公共图书馆承担的政府信息查阅场所职能，由《中华人民共和国政府信息公开条例》来规范；公共图书馆的文物和非物质文化遗产保护职能，则由《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国非物质文化遗产法》来规范，等等。但是，《公共图书馆法》在法律的第3条中就明确把全民阅读列为公共图书馆的重要任务，可见全民阅读对于公共图书馆的重要性。

公共图书馆在倡导全民阅读过程中，主要以阅读推广的方式，消除阅读障碍、增强阅读意愿、提升阅读能力。阅读推广主要通过精心设计、巧妙策划各种活动来吸引公众，接受图书馆服务，如 “图书馆之夜”[17]、“阅读马拉松”[18]、真人图书馆、亲子阅读活动等。因此，图书馆“服务活动化”，即把图书馆服务分解为丰富多彩的各项活动，将服务融于活动中，以活动吸引公众，以活动推动服务开展，已经成为现代图书馆服务基本理念[19]。《公共图书馆法》充分吸收了图书馆行业的专业理念，在法律第36条据此就明确要求公共图书馆“通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读”[3]，足可见法律对公共图书馆充分发挥全民阅读职能的殷切之情。

《公共图书馆法》关于“公共图书馆”的法定规范，明确了公共图书馆的性质地位，拓宽了举办主体类型，筑高了准入门槛，推动了全民阅读深入发展，对于进一步促进我国公共图书馆事业发展、充分发挥公共图书馆功能，具有举足轻重的作用。

参考文献 :

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[11]金武刚,李国新.中国公共图书馆总分馆制建设:起源、现状与未来趋势[J].图书馆杂志,2014(5):4-15.

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[16]李克强:阅读是一种享受 希望全民阅读能够形成一种氛围[EB/OL].(2015-03-15)[2018-01-15].http://www.gov.cn/zhuanti/2015-03/15/content_2834273.htm.

[17]浙江省95家公共图书馆同时推出“图书馆之夜”书无限悦无边[EB/OL].(2016-04-23)[2018-01-15].http://zjnews.zjol.com.cn/system/2016/04/24/021122943.shtml.

[18]报名靠“秒杀” 持续6小时的阅读马拉松为何受追捧？[EB/OL].(2017-04-23)[2018-01-15].http://sh.eastday.com/m/20170423/u1a12913348.html.

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