广西城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析

杨 永 张 瑛 杨连招 莫新少 胡艳宁

(广西中医药大学，广西 南宁 530200)

人口老龄化日益严峻，养老问题已从传统家庭养老演变为多形式养老社会问题。本文通过SWOT分析方法对广西城市社区居家养老服务进行分析，对失能老人、空巢老人、老年慢性病人护理、社区养老服务体系构建、社区居家养老服务等进行分析，进而对相关概念进行界定，清晰认识研究对象范围以及属性，并寻找广西城市社区居家养老服务研究理论基础，明确其功能及定位。

1 广西城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析的优势

1.1广西城市社区居家养老服务体系构建更尊重老人养老习惯、更符合我国传统文化习俗，有利于社区老人身心健康、转换青壮年传统孝养观念，适应新形势养老，解决后顾之忧社区居家养老有很大发展空间 以“居家养老-社区帮扶-社会支持”为特色城市社区居家养老服务是解决养老问题的重要方式。广西老人对机构养老整体认知水平较低，2007年广西梧州市老龄工作委员会办公室进行了一次抽样调查显示，仅有8%老人希望在养老院养老，2%老人期望在敬老院和老年公寓养老，而大部分老人不愿意到养老所居住〔1〕。城市社区居家养老服务体系构建使老人在自己长期生活环境中养老，保持原来生活习惯，有家的感觉，存在感显著。城市社区不光是单纯居住生活场所，还是老人情感生活共同体，可以让老人寻找到老年生活乐趣，在城市社区居家养老模式中，老人并非纯粹被照料者，在力所能及基础上，老人可以自我照顾，还能为社区服务，并带来自身认同感及归属感，实现人生价值。社区居家养老让老人们既享受到了小家庭亲情，感受到社区大家庭温暖及机构养老所提供的专业化、人性化服务便利，满足老人在精神和物质多方面需求，缓解城市社区和居家养老压力〔2〕。目前国情决定了我国养老模式要以“居家养老”为基础、城市社区服务为依托、社会机构养老为补充模式，在解决个人家庭养老能力不足困难同时，又解决了老人认为的社区机构养老环境自身适应差、亲情淡泊等问题，既弘扬中华民族尊老、敬老、爱老的优良传统，又满足尊重老人情感及心理需求的人性化选择需要，充分发挥社区养老功能，切实解决老人养老保障问题，是具有中国特色的养老模式，发展前景广阔。

1.2广西城市社区居家养老服务体系构建弥补传统家庭养老功能弱化而带来的资源供给不足之困境，有利于整合政府、社会、家庭、个体多方面资源 广西城市社区居家养老服务体系构建可以最大限度地调动城市社区积极性，使之能够有针对性地寻求社区养老资源的帮助。《南宁市加快发展养老服务业实施意见》指出，经民政部门登记确认，凡与城区民政局签订居家养老服务协议的养老服务单位，由城区政府将已建成的社区居家养老日间照料中心的场地和设施设备，无偿提供给开展居家养老服务的单位组织用于开展居家养老服务，按照运营一个社区居家养老日间照料中心一次性给予养老服务单位组织一定数量的补贴。广西城市社区居家养老资源丰富，投资少、成本低、服务广、见效快，效果好，利用社会资源、家庭资源、团体机构、非政府组织减轻老人经济负担，不但节约社会养老资源，就近为老人服务，根据居家养老服务单位组织服务对象(三无老人、低保、重点优抚老人、经济困难的失能、半失能老人)和服务质量及服务时间，采用以奖代补方式给予运营补贴，有利于降低服务成本，使社区资源得到最充分利用，还可以为社区内部弱势群体及剩余劳动力提供再就业岗位，缓解紧张的就业形势，加强养老服务人才队伍建设。鼓励正规院校设立养老服务专业，培养相关人才；对符合条件的职业培训补贴对象参加定点培训机构组织养老服务相关技能培训者，按南宁市相关规定享受职业培训补贴；对养老服务机构新增岗位招用就业困难人员，与其签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费者，按规定给予社会保险补贴。养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生计生行政部门统一指导，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，与其他医疗机构同等对待〔3〕。

1.3政府是广西城市社区居家养老服务体系构建的主导者、扶持者、协调者，在养老事业发展中占主导地位 《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见(桂政发〔2015〕33号)》指出加强居家和社区养老服务机构与基层医疗卫生机构合作，扩展基层医疗卫生服务体系服务范围，促进医疗卫生资源进入社区和居民家庭，为居家和社区养老服务可持续发展提供医疗卫生技术支持。广西城市社区老人社会群体性很强，倾向于留在熟悉的家庭和社区，符合老人身心发展愿望，减轻社会养老和家庭负担，节省政府大量福利资金和社会投资。政府立足于城市社区居家养老服务事业发展，全局上把握社区养老服务基本职能、作用范畴及未来发展总体方向，对广西城市社区居家养老服务体系构建评估、养老服务供给状况掌控及管理中能发挥切实主导作用。结合南宁市《关于加强社区居委会工作用房和居民公益性服务设施建设和管理的实施意见》精神，社区居家养老服务用房面积按照不低于社区居民公益性用房面积20%标准配备，新建小区社区居家养老服务用房要与社区其他服务用房统一规划、统一设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。政府确保城市社区养老服务事业充足的资金供给，合理整合利用社会资源，拓展服务载体，对诸如财政拨款、活动经费、社区服务补贴和奖励有完全支配能力。吸引、鼓励、倡导企业、社会组织和个人等多种力量协作，到2020年，实现社区日间照料中心全覆盖并协调各方关系。《南宁市加快发展养老服务业实施意见》将通过民政部门委托第三方评估机构对开展居家养老服务单位进行评估并奖惩分明〔4〕。以上措施对培育养老产业集群，提高老人安享晚年，提高生活质量，减轻老人依赖感和被社会排斥感，扩大就业渠道和促进经济增长有积极作用。

2 广西城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析的劣势

2.1广西城市社区居家养老服务体系构建还处于起步阶段，社区养老服务供给与老人需求之间存在着不平衡情况 城市社区居家养老服务起于英国。目前社区居家养老服务实践在我国逐步展开，各方面还很不完善，尤其是在欠发达城市社区显得尤为突出。城市社区养老服务与老人自身需求之间存在多种供需矛盾，调和困难。2011年广西已建成404个居家养老服务设施，惠及社区老人约50万人，但社区居家养老服务发展不平衡，按马斯洛基本需要层次论来看，目前城市社区居家养老内容主要集中在生理(生活照护)和安全(防止意外)两个方面，绝大多数社区仍以老人基本生活需求为服务重点，未能普遍落实高层次的服务，服务内容单一且层次偏低。城市社区居家养老服务对象多样性，社区养老应根据老人具体情况不同，提供不一样服务，真正做到人性化管理。城市社区有些生活能自理或部分能自理老人希望获得更多社会服务，如，保健康复、精神文体、教育及法律援助；而需要别人帮助才能维持日常生活的老人、高龄独居和生活困难老人则特别需要社区居家养老服务来满足基本生活需要。目前广西城市社区所提供的养老服务与老人实际需要服务项目在供需之间存在着一定差距，短时间内会更明显。社区居家养老适应市场经济要求，补充家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足，与机构养老相比更易于老人接受，具有独特优势。因此，广西城市社区居家养老服务应以老人实际需求为导向，尊重实际，利用有限资源，尽可能提供多层次、多方面、多样化和个性化养老服务，向老人提供多元化、全方位服务，积极引进人才，留住人才，培养人才，用好人才，提高城市社区居家养老服务人员整体素质，满足老人多层次需求。

2.2广西城市社区自身潜力与社区能动性受限间矛盾显著，社区居家养老服务体系构建存在资源限制和意识欠缺 我国东西部城市建设发展速度和居民需求层次有差异。北京、上海等大城市90%以上老人属于居家养老型。广西城市社区尚未建立健全居家养老服务体系，开展居家养老服务较局限。我国居家养老服务内容单一，社区自身有一定潜力，但与社区能动性受限之间矛盾显著。社区居家养老服务资源在数量和质量上都不能很好地满足老人需求，这反映我国对老人社会保障不足。当前多数社区名为自治，实际上社区已经沦为政府行政管理部门的“工具”，所谓社区自治已经被明显虚化，社区本身并无实权，直接提供服务的工作人员目前也极少有专职性质的，基本属于家政范畴。社区疲于应付各种事务，在真正自治养老环节，难以投入大量精力，社区养老管理人员一般一个社区只一人，多数兼数职于一身，社区工作量大，繁，杂，很多时候，还不得不从事许多“分外之事”，一件事务，两地奔走，三处盖章，四处询问，多地开花。政府在调动社会资源，发挥社会资本服务社区养老方面明显不足；同一区域各社区间在养老服务中基本处于“孤立”状态，几无交集，资源共享成空谈，已经建立起居家养老服务设施的地方，要与社区服务建设结合起来，逐步改善目前居家养老服务业务单调的现状。老人对城市社区养老服务整体满意度不高主要在于城市社区居家养老服务资源和设施良莠不齐，社区自身资源有限，社区缺乏对养老资源有意识整合，尚未认识到我国城市社区居家养老是现阶段未富先老国情需要，养老职能已由以家庭为主逐步转变为以全社会共同参与为主，全民对社区居家养老服务意识相对薄弱，医生学历低、知识层次弱、年龄结构不合理、人员结构断层明显，护士缺乏、稳定性差、社区服务内容片面〔5〕，提示广西城市社区居家养老服务应明确政社分工，政府和社区要根据不同层次、不同年龄阶段老人需求，制定不同需求标准医疗护理及精神文化内容来丰富城市社区居家养老。

2.3广西城市社区居家养老服务体系构建需尽快完善，政府部门之间应相互合作，加大资源投入，引导社会普遍接受居家养老理念，适应社会发展潮流 英国社区照顾模式、瑞典社区养老模式、美国退休社模式，发达国家在社区居家养老服务方面先进理念和成功经验对于我国城市社区养老事业发展有很好的借鉴〔6～8〕。城市社区居家养老服务缺失，是家庭养老功能弱、社会化服务尚未跟进的结果。我国对城市社区居家养老问题研究大部分停留于对现状、问题和各种做法的叙述，而从理论上进行系统和规律性论述比较欠缺；涉及对不同地区和不同特征老人群及同一地区不同老年人群课题研究比较匮乏；对于社区老年慢性病病人、老年痴呆病人、空巢老人、高楼住宅综合征人群、退休综合征人群社区居家养老问题研究少且不够深入；有关居家养老存在问题的实证研究亦相对欠缺，研究深度和广度有待提高。政府和社会对养老服务责任承担缺乏准确定位，尚未充分意识到城市社区居家养老对整个社会养老重要性和紧迫性，未能明确自身在居家养老中所扮演的角色，使老人养老服务需求在某种程度上被忽视。建议政府出资，退出社会福利服务生产领域，其角色应转换为社会福利推动者、提供者和监管者，改变当前城市社区居家养老服务现状。

3 广西城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析的机遇

3.1广西城市社区居家养老服务体系构建能应对城市社区居家养老需求不断增长、促进居民保健意识逐步增强，缓解就业压力并带动周边经济发展 根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《广西壮族自治区人民政府关于促进养老服务业加快发展的实施意见》(桂政发〔2014〕58号)和《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见(桂政发〔2015〕33号)》〔9〕，城市社区居家养老服务主旨思想是依托社区为范围、家庭为单位，全面健康管理为目标，为老人提供安全、有效、连续，可及的基本医疗卫生服务，在合理利用卫生资源、降低医疗费用、改善全民健康状况，社区通过完善居民电子健康档案，掌握居民健康信息，加快区域医疗卫生信息的整合与共享，健康教育等服务，提供信息平台，提高工作效率。依据广西各地资源禀赋和长寿之乡品牌分布，按“一核四区”空间布局，科学规划养老服务业综合改革试验区建设。“一核”以南宁市为核心，“四区”为桂西养生养老长寿产业示范区、桂北休闲旅游养生养老产业示范区、北部湾国际滨海健康养老产业示范区、西江生态养老产业带示范区，并带动周边发展。扩大健康养老服务业人才培养规模，建立全区养老服务业人才需求预测发布机制，引导和鼓励职业院校增设养老服务相关专业。鼓励社会资本兴办养老服务类职业院校，加大财政对开设养老服务相关专业院校基础设施和学科建设的支持力度，依托职业院校和养老机构重点建设一批养老服务实训基地，加强养老服务专业师资队伍建设，提升养老服务业从业人员整体素质〔9〕。社区建设对提高城市社区卫生医疗人员和养老服务人员素质和水平有积极作用。老人在满足自身老有所养、老有所依、老有所乐同时，可发挥余热为社区做贡献，实现老有所用、老有所学、老有所得，以老帮老、以老助老的人生价值，并且能够找寻自身认同感及归属感。《教育部关于做好2015年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》(教学〔2014〕15号)，支持和鼓励更多学生毕业后到基层从事社区养老工作，积累基层工作经验，“扎根”社区。长远看，培养并留住养老服务人才，是目前解决养老人员专业化、提升服务和管理水平根本途径。对开展老年文化建设和老年维权、养老服务绩效评估体系建立和完善、农村互助养老模式建立都是难得的机遇〔10〕。

3.2广西城市社区居家养老服务体系构建需实现政社合理分工，政府宏观统筹基础上，社区必须充分发挥能动作用 北京发布社会保障绿皮书《中国社会保障发展报告(2014)》认为，未来养老方式以社区养老为首选。城市社区居家养老服务相关配套政策出台后，各地政府将根据各自地区经济发展的情况规划统筹，对当地城市社区养老服务进行一系列改革来保证社区卫生服务开展和落实，在促进居民健康方面发挥积极作用。《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见(桂政发〔2015〕33号)》指出在制定城市总体规划、控制性详细规划时，要按照人均用地不低于0.12 m2的标准，确定养老服务设施布局和建设标准，分区分级规划设置养老服务设施。城市规划充分开辟必定会为城市社区居家养老创造一定有利条件的固定场所和便利设施，社区居家养老需加强社区不同组织建设，挖掘现有社区养老服务人力资源，培育社区组织，使其融入社区服务建设。依托互联网等技术，实现养老服务信息管理系统自治区、市、县、乡四级互联互通，推动养老服务、医疗保障、健康管理等信息共享，探索建立养老服务业大数据平台〔9〕。利用专业社区养老服务体系延伸到各个社区(村)连锁经营促进新建社区配备和完善，建立健全健康档案、设立养生护理科、建立卫生体检中心、配置护理呼叫系统、成立昼夜照护服务站、棋牌娱乐室、健身广场、公园绿地、休闲场所、医疗卫生室、无障碍设施通道、社区服务警务室、心理咨询室、活动室和图书阅览室建设和完善并快速推进〔11〕，这对广西城市社区发展有激励作用，汲取发达城市先进知识经验，取其精华，去其糟粕，对于本地城市社区居家养老服务体系建立有指导意义。随着工作深入，居民对城市社区卫生服务机构认可度和信任度将不断提高，进一步促进本工作开展，更加完善、扩大城市社区卫生服务在基层卫生服务中影响力，建立和完善广西养老服务业行业标准体系，探索老年人能力等级评估机制、养老机构等级评定机制，将养老机构服务质量、信誉状况等情况纳入信用体系建设，培育和发展养老服务行业协会，推动形成政府、社会组织、养老服务实体三者结合管理机制〔9〕。

3.3广西城市社区居家养老服务体系构建需要政府部门大力扶持，促进政府落实和完善城市社区养老服务政策和制度及相关法律制定和完善 日本养老事业起步较早，1963年颁布《老年人福利法》和1989年制定《推进高龄者保健福利10年战略计划》；德国早在1938年颁布《护理法》，1995年颁布《长期照护保险》；美国1965年颁布《老年人法案》及其修正案；20世纪80年代，澳大利亚政府开始强调家庭与社区照护重要性，1997年通过了《老年保健法案》；英国《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》于1990年颁布并相继出台和实施，都取得了一定效果〔12〕。总结国外经验，要从制度和法律上保护城市社区居家养老服务体系构建，并以此为契机出台一系列促进城市社区卫生改革与发展的相关文件，加大落实和完善城市社区居家养老服务政策和制度，进而提供政策倾斜、制度保证，如逐步推进城市社区居民健康资料信息化管理，依托城市网络建设，利用现有医疗保险系统相关信息数据、网络设施和医疗服务平台，建立和完善老年人终身健康档案管理信息系统，重点打造南宁、柳州、桂林、梧州、钦州等区域性养老服务信息平台。尤其是社区居民电子健康档案建立与利用，类似个人税号是国家为每一个人编制具有唯一性税号，为每个人一生建立一个档案，集结各种资源完善城市社区居家养老服务体系。《国务院常务会议：深化改革加快发展养老服务业的任务措施》到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见(桂政发〔2015〕33号)》目标是到2020年，基本建成功能完善、覆盖城乡的养老服务体系，符合标准的社区居家养老服务中心基本覆盖城镇社区，每千名老年人拥有护理型床位超过15张，健康养老服务业及相关产业增加值达到2 000亿元。政府部门要明确自身职责、理清政府与社区的发展关系，将资金权和管理权下放给社区，减少对其干预力度，完善服务网络，加大对城市社区居家养老服务扶持与监督，让真正优秀专业的养老服务机构和组织留在社区居家养老服务领域，在降低政府、社区养老服务成本同时，提升养老服务质量，实现城市社区居家养老服务供给主体多元化、民间组织、老人三方共赢〔13〕，多方受益。

4 广西城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析的挑战

4.1老龄化、多样性、复杂化养老现状给广西城市社区居家养老提出新的课题，如何又好又快、平稳解决老人与社区服务供给之间不平衡显得尤为迫切 日本养老发展迅猛取决于《照护保险制度》，核心是鼓励居家养老，从法律上对福利人才培养和人才应该享有经济和社会地位等予以保障。以政府为主体，采用强制方式，将居民纳入到长期护理保险中。我国城市社区居家养老有些制度很不完善，拘泥于形式，过于死板，社区又不能越级政府而自主发挥其职责，资金受限等一系列应改而未改、悬而未决的问题只会加深老人对城市社区居家养老服务现状的不满，其自身价值难以体现，从而不信任政府和社会，阻碍了城市社区居家养老事业的发展，长此以往，前景堪忧。广西属欠发达地区，“未富先老”明显，老人消费观念滞后，思想保守，封建迷信老人群体占一定比例，社会保障制度不完善，经济发展水平落后与老人增长速度形成鲜明对比。广西属于少数民族地区，老人自身特点及多层次需求决定其对城市社区居家养老服务有一定负性情绪。老人既有对社区生活不适应，又有一定依赖性〔14〕。城市社区居家老人会寻求社会资源支持，在身体和心理方面希望得到相关专业人员帮助，在精神文化方面希望多与外界交流，参加各种活动及进一步深造，城市社区养老服务专业化水平低，服务内容简单。广西城市社区老人居家观念落后，服务意识相对薄弱，老人对医疗护理及精神文化需求较多，社区很难满足居家养老现状。

4.2广西城市社区居家养老服务构建面临社区养老空间有限、规章制度有待完善、服务模式欠规范，政府和社区职能未真正分开，社区自身能动性受限 城市社区居家养老服务在欧美发达国家是一项主要由政府投入的社会福利事业。美国社区服务组织主要是非政府组织，资金来源于政府资助、基金会捐助、私人捐款以及所收取的服务费。哈刚居民协会组建就是向美国政府申请建造的老人活动场所，并给社区服务带来极大方便和保障〔12〕。政府要明确自身在开展城市社区居家养老服务体系建设中的职责，充分发挥其主导功能，适时引导，出台相关扶持政策，积极完善养老社会保障制度，要从不该管的职能中退出来并主动摆正和社区关系，只是参与社区工作，放手，放权于社区，并且参与行为应是启发式、引导式政策引导，不可替代社区行使权力，要依靠社区、尊重社区、信任社区，真正将职能实权还给社区〔13〕。我国城市社区居家养老服务体系尚未建立健全，城市社区居家养老服务资源在数量和质量上都不能很好地满足老人需求，广西城市社区开展居家养老服务较为局限，城市规划未能充分开辟适于开展居家养老服务的固定场所，缺少社区养老服务管理规章及社区养老服务实施管理制度，社区服务队伍专业化程度低、缺少相关法律规范等问题。城市社区建设应充分考虑建筑和居家环境适老性，创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。引进医护专业人才，积极开展城市社区卫生服务，通过各种途径解决城市社区居家养老服务局限性，努力将我区打造成为面向全国、辐射东南亚的独具特色的国际化养老服务产业基地。

4.3明确政府在广西城市社区养老服务中的定位，依托自身优势，依靠各种力量，完善经费补偿机制是解决阻碍广西城市社区居家养老服务体系构建的主要问题 美国、澳大利亚、德国、日本及瑞典老龄化出现比中国早，并在早期意识到老人长期照护问题。通过完善政策、法律支撑，为老人健康保障提供了法律保护，同时明确政府职责，在政府主导下，构建多方参与的筹资模式，并根据老年人需要提供多种模式服务。在美国，进入养老院老人占老人总数5%，其中95%老人采用社区居家养老。城市社区居家养老服务在我国刚刚起步，与发达国家有一定差距，各项职能还很不完善。目前我国城市社区服务发展在总体上仍属于政府推动型，政府对城市社区居家养老服务支持力度不够，未落到实处，只处于理论阶段并带有浓厚行政管理色彩〔15〕。广西人口基数大，经济底子薄，面临资金来源渠道单一等多方面问题，要建立以社会筹集和政府资助相辅相成的多层次、多途径、多渠道投资发展体制，仅通过政府购买社会保险等方式显然还不能满足老人养老保障，且会增加政府财政负担。广西城市社区养老负担重，政府扶持力度亟需加强，老人养老资金和退休金有待进一步提高，需相关部门予以重视和妥善解决，建立一套规范、合理、完善城市社区居家养老服务模式体系，探索养老机构与医疗机构间人才合作机制，推进特色养老产业相关产品交易信息化，打造综合型电子商务综合网络平台，推进休闲养生、健康养老旅游信息化加强基础信息资源建设和旅游门户网站建设，提高网络营销与服务水平，充分利用广西气候、生态环境等优势，加强规划引导，培育发展养生、养老、康复、教育、医疗等老人特色产业，大力发展城市社区居家养老服务，服务民众，造福一方〔9〕。

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