关于国外地方政府绩效评估方法的研究综述

王燕婉

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

作为公共部门的重要部分，地方政府的绩效的合理评估具有重要意义。私营部门的业绩通常通过利润等财务因素来评估。但是，各公共部门没有一个共同的目标，相应地，基于不同目标的评估，措施也各不相同，因此更具难度。私营部门的其中一些绩效评估方法可用于公共部门（Ndevu和Muller，2018年）。与此同时，应制定更多的非财务措施来评估公共部门的业绩。公民对政府绩效评估表现出极大的兴趣，因为它与公民日常生活息息相关，因此公民参与在地方政府绩效评估中也具有重要作用。

以往关于地方政府绩效评估的研究主要选择一个具体的部门，并进行案例研究以探讨该方法的实施。因此，地方政府绩效综合评估的研究非常缺乏，本文回顾了不同国外案例文献，并将其分类，从社会、政治与经济三大方面进行研究，综合分析后各选出一种方法进行该分类的代表。

一、社会绩效的评估

社会绩效是这三个部分中最复杂的，因为它们与日常生活密切相关并涉及到不同公共部门。此外，影响评估的因素是多方面的，更增加了绩效评估的难度。国外学者提出了大量的方法，其中平衡计分卡（平衡计分卡）被广泛接受。

传统上，平衡计分卡用于私营部门，但近年来这一概念传播到公共部门。其中，服务提供商是公共部门的地方政府，其职能是“为维护和促进所有人的福祉提供服务”。在地方政府管辖的区域内，应提供水，电和医疗等基本服务。Ndevu和Muller（2018）研究表明，如果通过平衡计分卡明确地方政府愿景，平衡计分卡可以成功地衡量当地政府的绩效。平衡计分卡在地方政府中的应用应该与私营部门的应用区别开来，因为这个框架最初是为私营部门设计的，因此尽管有相对全面的评估，但平衡计分卡仍然更关注财务方面（Umashev和Willett，2008）。Wu（2010）认为，虽然应考虑财务部分和非财务部分，但应更加关注包括任务有效性和公民满意度在内的非财务部分。

Ndevu和Muller（2018）设计了一个平衡计分卡来衡量当地政府的绩效，其框架由四个方面组成。客户指标是当地政府是否符合公民的要求。财务指标是当地政府是否提供高质量且低成本的服务。内部营运指标是当地政府是否以可持续的方式运作并试图改善其服务。学习和增长指标是当地政府是否创造新的服务。如果当地政府根据该平衡计分卡提供服务，则可以改善绩效和问责制。Alhyari（2013）在约旦进行了类似的研究，与上述研究不同之处在于绩效指标的目标是电子政务。实证结果表明，平衡计分卡可以有效测量且对提高地方政府电子政务绩效有益。其他一些措施可与平衡计分卡测量结合使用。Wu（2010）试图发展平衡计分卡，以更好地衡量政府绩效。在平衡计分卡的框架中添加模糊语言量表，与上述案例的主要区别在于，在学习和成长方面衡量了政府员工培训。

并非所有的平衡计分卡框架都是由研究人员设计的。由于公共部门的平衡计分卡近年来推广良好，一些地方政府主动引入应用。Farneti和Guthrie（2008）研究了意大利和澳大利亚地方政府组织的平衡计分卡实践，该案例中，地方理事会成员参与了平衡计分卡框架的设计，包括目标和措施。平衡计分卡方法在衡量地方政府绩效方面发挥着重要作用。在意大利的案例中，它改善了当局为公民提供的服务。此外，它还有助于向公众提供年度报告，解释一些社会问题。另一个案例表明，澳大利亚政府将平衡计分卡用于内部管理，很少向外部公众报告。Farneti和Guthrie（2008）也研究了澳大利亚的平衡计分卡，该研究更加详细，提出了三个命题并进行了实证研究。首先，平衡计分卡在澳大利亚政府中得到广泛应用。其次，除了内部用户，外部利益相关者也享受平衡计分卡的好处。最后，更加关注平衡计分卡系统可以提高政府效率。

但是，平衡计分卡的实施也存在问题。Hoque和Adams（2011）进行了一项案例研究，以检查澳大利亚当地政府的平衡计分卡效率，发现级联问题阻碍了平衡计分卡。即业务部门有自己的目标，与整个组织略有不同，导致平衡计分卡的设计和实施出现困难。此外，政府各要素之间的相互作用加剧了这一问题。缺乏员工授权、不合理的激励制度和不同层级之间缺乏沟通也起着重要作用。

平衡计分卡方法的好处是它是一个综合框架。政府绩效的许多衡量标准都是从私营部门转移而来，因此侧重于财务措施。但财政措施和非财务措施的平衡是公共部门所需要的。另一个优点是平衡计分卡测量结合了组织的战略和行动，为绩效衡量和管理提供了指导。但是，平衡计分卡测量也存在缺点。由于结构复杂，公共部门需求多，因此地方政府各部门没有共同的战略。有时即使是冲突的战略也会存在于地方政府中。例如，扩大公共医疗覆盖范围的要求与减少财政支出之间的冲突将导致两难。还有，如上文所言，政府官员在应用平衡计分卡方法评估其表现时应该注意级联问题。Umashev和Willett（2008）建议优先级应该在平衡计分卡的设计过程中显示出来。如果采用平衡计分卡方法，应改进政府中的通信系统。

二、政治绩效的评估

当涉及政府绩效的政治维度时，公民在衡量政府绩效方面发挥着重要作用。它不是一种特定的方法，公民参与地方政府政绩的具体方法是多种多样的，并且近年来越来越多地呼吁公民参与绩效测量。一些研究人员认为这是透明度和问责制发展的结果，其他人则试图探索更多理由。Halachmi和Holzer（2010）发现，电子政务的发展使公民更容易提出要求，地方政府也更容易做出回应，这为公民参与提供了工具。此外，公民参与的一个优点是它可以帮助公众理解政府制定的政策，因此政策的实施将更加顺利。Ammons和Madej（2017）总结了公民参与对政府绩效衡量产生影响的六个原因，例如它带来的高效率。Woolum（2011）认为，公民参与绩效测量不仅是政府的要求，也是公民的需求。Ho（2007）指出，如果绩效指标与公民的利益挂钩，那么绩效指标将更加合理。相反，如果公民不参与设计政府措施，这些措施将不会反映他们的关注。具体而言，根据公共建议更多关注公众需求和设计绩效措施的民选官员可能会获得更多的政治信任。

Ho（2007）研究了几个爱荷华州城市应用的公民发起绩效评估模式。该模式提出组成公民绩效团队。除市议会成员和行政人员外，公民代表在团队中发挥着重要作用。绩效团队将选择他们关心的问题，这可以更容易地制定绩效衡量标准。首先，头脑风暴法用于选择绩效指标。最常见的绩效指标不会告知公民，以防止他们受到影响，但评级工具将用于减少一些不合理的措施。在确定绩效指标后收集数据。最后，结果将显示在内部报告机制中，一些地方政府将向公众报告。该模型被证明是有效的，并且一旦在一个部门中创建并成功实施，它就可以在另一个部门中使用。公民选择的绩效衡量标准通常与传统衡量标准相似，但更多地侧重于产出而不是与传统衡量标准相区别的投入。

有时不同的城市选择相同的模型来评估政府政治绩效，但更多时候不同的城市使用不同的措施，因为地方政府有自己的目的，政治环境也不尽相同。Woolum（2011）研究了美国的五个城市，发现没有适合所有案例的统一方法。公民表达建议的形式在公共调查等案例中具有相似性，但具体方法和规模可能不同。方法是多种多样的，但政府的支持是必不可少的，通常支持者是这个过程的领导者，有时候是直接与公民沟通的个人之一。Ammons和Madej（2017）也研究了几个案例，但他们主要关注的是结果而不是这些案例中的绩效衡量方法。他们的目的是检查公民辅助绩效评估的实施，文中的测试方面包括实践是否证明了公民参与的好处，以及公民设计的措施是否被当地政府接受。

Kinney（2008）发现了公民参与的多种实践，并进一步发展。他根据背后的信息流将案件中的公民参与方式分为四种主要形式。最常见的形式是政府绩效报告，公民从政府获取信息。第二种形式是反馈阶段，政府收集公民的反馈意见。下一种绩效衡量形式是公众参与设计测量甚至评估结果。最终形式是“以公民为基础，以绩效为基础的决策”，政府和公众相互充分沟通。

一些文献也揭示了公民参与度低的案例。Cohn Berman（2008）发现，虽然公民缴纳税款，但一些政府很少定期向公众报告。公众主动提出政府绩效报告的行动要少得多。有时公众将被邀请参加当地政府举行的公开听证会，但群众可能简单举手通过而不是提出批评意见。在这种情况下，沟通效率低下。

除了沟通效率低下，公民参与也存在一些其他问题。Ammons和Madej（2017）提到了公民辅助绩效评估中存在的问题，即公民不是该领域的专家，在提供建议时高度依赖顾问。Kinney研究发现（2008）由于责任的不确定性及其带来的影响，一些政府官员表明他们对公民参与的担忧，专家确定的标准与公民的要求之间也可能存在差距。另一方面，Woolum（2011）指出，公民参与使地方政府有机会了解公民的要求。在他研究的案例中，几乎所有地方政府都同意向公众提供更多信息有助于衡量政府绩效。无论争论多么严重，公民参与逐渐被接受为政府绩效评估的一个方面。管理者应该做的是设计涉及公民的绩效评估模型，增强利益并减少缺点（Kinney，2008）。最后，公民参与不能解决政府绩效评估中的所有问题，但它可以使政府与公民之间有更好的理解。

三、经济绩效的评估

私营部门的财务业绩通常通过组织的利润来评估。换句话说，收入和成本都会影响私营部门的财务业绩。但公共部门的标准略有不同。地方政府的收入受到税收政策等因素的影响，无法正确评估政府经济绩效。同时政府支出成本也无法直接表明当地政府是否充分利用了财政收入。因此，一个常见的衡量标准是支出效率，这可与宏观经济目标的实现联系起来（Javaid，2017）。

总体支出数字并不意味着效率，因为不同地区的财务状况并不相同。例如，人口多的城市通常具有高水平的政府财政支出。因此，政府支出应该标准化，传统的方法是计算人均统计数据。但Stipak（1991）提出了按服务需求标准化的方法，用每1，000美元个人收入的支出数字用作替代措施，这是因为政府支出与公民可以负担的金额之间存在联系。国外学者发现使用不同的标准化程序来评估支出效率会得到不同的结果。因此应根据情况选择适当的措施。

在其他支出效率测量中需要更复杂的计算。Gupta和Verhoeven（2001）提出了一个模型来衡量非洲政府的绩效。该方法应根据给定的投入估计最有效的产出，然后比较实际结果并计算相对效率。如果生产者使用更多资源并获得相同或更少的结果，则认为生产者效率相对较低。换句话说，这种方法用于比较不同政府之间的绩效，而不是评估某个政府的直接表现。研究在非洲政府内进行，并将结果与 亚洲的数据进行比较。最后，他们讨论了非洲政府在不同时期的效率如何变化。

Olanubi和Osode（2017）评估尼日利亚的地方政府是否正确使用公共资金，并通过随机前沿分析方法评估效率。在对模型进行测试后，他们发现尼日利亚政府效率低下。在该方法中，各种因素可以与政府绩效相关联，但是该方法中使用的变量是有限的。由于并非所有变量都可以在研究中检查，Javaid（2017）应用主成分分析技术，多个因子可以组合成更容易在研究中测试的新因子。在该案例中，性能指数最终由六个方面组成，主成分分析技术可用于处理其他情况下的变量。

上述政府支出效率的衡量大多基于数学模型。一些学者还设计了框架来评估政府经济绩效。为了检验芝加哥地方政府的财务状况，Hendrick（2004）设计了一个财务框架，研究了相互作用的四个方面。第一个是政府的收入，由税收和非税收入组成。第二个支出需求与犯罪率和人口等因素有关，因为这些因素会影响政府的成本。第三个平衡指标衡量政府是否充分利用其资源并提供适当的服务。最后一个是机动性，主要是基于资金余额表明可持续的财务状况。该研究最后应用该框架来评估芝加哥的财务状况。支出要素只是该框架的一小部分，但财政健康状况可由其确定。

四、小结

本文将地方政府绩效评估分为三个方面。这三个方面的评估又有各自不同的方法。首先，在社会绩效评估中平衡计分卡是典型的方法，因为它考虑到了多种因素可以在各个部门中使用。政治绩效评估强调公民参与，这是近年来国际社会发展的趋势。最后，财务绩效的与效率问题息息相关。大量案例研究探讨了在不同情况下实施这些方法的情况。即使是相同的方法也有不同的应用，例如数学模型与其他方法相结合会产生不同的影响。因此，地方政府应根据现有的绩效评估方法根据需要进行变革，甚至制定自己的绩效衡量标准。国外的案例研究可以为国内实践的发展提供一些参考

本文也存在一些局限性。首先，本文的分类可能不够全面，社会、政治和经济是三个大类但不能完整覆盖地方政府绩效的每个方面，且这三大类绩效指标也有交叉影响之处。其次，三类主要绩效指标下的方法并不一定是普适的，因为绩效评估要素多种多样，相对应的方法也有所不同，单一方法无法完全概括。最后，国内外案例具有差异性，因此在进一步的研究中应该参考更多描述不同案例研究的文献。