煤炭行业供给侧改革需要处理好四种关系

王立锋 中央党校研究生院

2002-2012年是我国煤炭行业实现快速发展的“黄金十年”，煤炭行业收入在此十年间增长了20余倍，2011年煤炭行业收入占GDP比重达到6.66%。然而，随着我国经济增长速度下滑，产业结构也面临着调整升级，煤炭行业发展形式急转直下，导致出现产能严重过剩、行业利润率大幅下降、库存明显增多、资产负债率持续走高等问题。

为扭转煤炭行业发展颓势，推动煤炭行业产业结构调整，在供给侧改革的大背景下，中央和各级地方政府针对煤炭行业存在的突出问题，先后制定了煤炭行业供给侧改革的具体方案。自煤炭行业供给侧改革推进以来，发展成效明显，煤炭价格出现回升，企业盈利状况也在不断好转。但在煤炭行业供给侧改革推进过程中，也遇到了一些新问题，问题只是呈现的表象，其背后隐藏的原因才是症结所在。反思煤炭供给侧改革发展成效及问题，挖掘其背后隐藏原因，总结下来，需要在改革推进过程中处理好以下四种关系：

一、去产能与去产量的关系

产能过剩问题是煤炭行业发展面临的最为突出的问题，也是煤炭行业供给侧改革的焦点，正是因为产能严重过剩，才导致煤炭行业供求出现扭曲，进而出现煤价下滑、库存增多等一系列问题。2016年2月5日，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，《意见》为去产能确立目标：未来3至5年，退出产能5亿吨、减量重组5亿吨。发改委也在《意见》指导下，确定了2016年煤炭去产能小目标为2.5亿吨。国务院及相关部委对煤炭行业去产能目标明确确定，足以说明去产能的重要性和紧迫性。

去产能和去产量，看似意思相近，其实是两个不同的概念。去产能是去产量的根本和前提保障，只有有效的去出产能，产量才可能会出现下降，去产量是去产能的结果和表象。在煤炭市场供求中，是产量的变化导致市场波动，而不是看产能变动。但煤炭供给侧改革关注的是去产能，而非去产量，因为去产量只是表象，产量减少可能只是暂时性的，去产能不是暂时性的，不是“暂停”一些煤炭企业生产能力，而是“停止”。对煤炭行业来说，去产能包括两个内涵，一方面是淘汰掉落后产能，另一方面在淘汰落后产能同时去除过剩产能。而去产量只是单纯数量上的变化，淘汰落后产能和去除过剩产能都可能会导致产量的变化。

厘清去产能和去产量的关系，对贯彻落实煤炭行业供给侧改革具有重要意义，一些地方政府为了完成上级部门指标任务，把去产量错误理解为去产能，只关注表面产量增减多少，而忽视产能根本性的变化，不仅未能有效去除过剩产能，甚至还允许一些落后产能与先进产能同享“待遇”，即使对于那些已经暂时关停的落后产能，也有可能在面临煤炭价格好转时而出现“死而复生”的反弹。

二、改革推进速度与发展成效的关系

从煤炭行业去产能速度来看，根据国家发改委公布数据，截至2016年9月底，我国煤炭行业去产能已经完成全年总目标的80%以上，去产能成效明显。但从去年上半年数据来看，去产能推进速度并不乐观，截至2016年6月底，去产能目标仅完成目标的29%。进入下半年以来，中央和地方政府加大了煤炭供给侧改革具体方案执行监督力度，去产能速度开始加快，7月底就完成了目标的47%，8月底达到60%，煤炭行业供给侧改革推进速度呈现“上半年较慢，下半年加快”的发展态势。

从改革发展成效来看，去产能的迅速推进，改善了煤炭市场供求关系，煤炭价格逐渐回暖，煤炭行业盈利状况持续好转，全国煤炭库存量也出现较大幅度下降。大同矿区动力煤坑口价格2015年11月为200元/吨，到2016年10月底攀升至451.25元/吨。煤炭行业利润总额从2016年8月以来呈现同比增加态势，并不断趋于好转。全国煤炭库存总量在2016年1-9月份同比下降21%。从目前煤炭行业供给侧改革推进速度和发展成效来看，煤炭行业去产能目标有望提前实现。

一方面是改革推进速度，另一方面是改革发展成效，改革推进速度与发展成效密切相关，速度过慢，影响供给侧改革目标实现，速度太快，可能会带来一些新问题。处理好改革推进速度与发展成效关系，对顺利实现供给侧改革目标至关重要。从2016年煤炭行业供给侧改革推进速度和成效来看，上半年推进速度缓慢，依此速度推进可能会影响煤炭行业去产能目标实现，为了顺利实现供给侧改革目标，进入下半年，中央和地方政府加快改革推进速度，发展效果非常明显。加快改革推进的速度，毋庸置疑，能够取得显著发展成效。

但改革发展成效不仅仅是具体指标的实现，具体指标目标实现只是一个表面的结果，从深层次来看，发展成效更应该关注改革发展内核。改革推进速度与发展成效固然有着密切的相关关系，但为了达到具体指标效果，不能一味迷信改革速度，为了推进速度而至其他于不顾。进入下半年以来，煤炭行业供给侧改革推进明显提速，但伴随着改革速度提升，在季节和气候变化等多重因素下，煤炭价格持续走高，个别地区甚至出现了煤炭供给不足问题。改革推进速度上半年过慢，下半年又过快，速度过慢与过快都不利于改革平稳推进，任何改革都必须循序渐进，符合经济发展客观规律。未来改革发展速度不能只盯住具体指标，更要关注深层次的发展成效。

三、煤炭去产能与释放产能关系

煤炭行业供给侧改革自推进以来，已经取得明显成效，但在推进过程中也遇到了一些新问题。其中，煤炭价格持续走高、个别地区煤炭供给不足是最为突出问题。尤其是现在冬季来临，煤炭需求呈现增加态势，区域性煤炭供求紧张问题不容忽视。其实随着煤炭供给侧改革步伐快速推进，进入下半年个别地区煤炭供求紧张问题就已出现，为应对煤炭价格快速上涨，缓解个别地区煤炭供求紧张问题，发改委于2016年年8月12日发布《关于稳定煤炭供应、抑制煤价过快上涨工作预案（讨论稿）》，9月份又多次召开煤炭保障会议，暂定2010年10月1日-2016年12月31日符合先进煤矿产能将有序的释放部分安全产能。

一方面是去除产能，另一方面是释放产能，“去除”和“释放”是两个意思相反词语，但两者后面的“产能”却有不同的内涵。去产能是要淘汰落后产能和过剩产能，释放产能是指有序释放先进产能。去产能和释放产能看似是一对矛盾，其实两者针对对象不同，去产能是煤炭供给侧改革首要任务，必须严格按照中央和地方政府相关规定，坚决执行，而释放产能是针对目前出现的区域性供给紧张所做的一种调剂，是对去产能政策一种有效补充。

处理好去产能和释放产能关系，首先要明确两者针对的对象，不能把两者混淆在一起，更不能因为要释放产能而耽误去产能进度，去产能是煤炭供给侧改革主线，释放的产能只能是相关部门批准的先进产能，在改革的推进过程中，必须根据去产能和释放产能的具体任务，严格落实相关细则，否则可能会造成供给侧改革功亏一篑的严重后果。

四、政府与市场关系

煤炭行业供给侧改革就是在煤炭市场失灵背景下提出来的，目的是为了改善煤炭行业经营状况，推动煤炭行业产业结构升级。现代制度经济学家G·M·霍奇逊认为，“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”。这次由政府主导的煤炭行业供给侧改革，自推进以来，效果显著，凸显了政府这支“看得见的手”的优势。但政府这支“看得见的手”并非万能的，政府也有失灵的时候，任何改革都必须遵守市场经济规律，市场这支“看不见的手”也有其固有优势。

两百多年以前，亚当·斯密在《国富论》中就详细论述了市场这支“看不见的手”原理，认为政府只是扮演“巡夜警察”的作用，市场经济体制更有效率。而凯恩斯认为，应该抛弃自由放任市场原则，更好发挥政府作用。而从我国经济发展经验来看，社会主义市场经济发展需要政府和市场这两支手的共同作用，“十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

煤炭行业供给侧改革需要政府积极引导，但也不能忽视市场规律，在改革的推进过程中，应该及时根据市场波动状况，及时调整改革的步伐，也只有在政府的积极有效引导和尊重市场规律的前提下，煤炭行业供给侧改革步伐才能有行稳致远。

煤炭行业供给侧改革不是一朝一夕之事，而是一个较为长期的过程，在未来几年改革推进的过程中，应该处理好这四种关系，推动煤炭行业供给侧改革目标的顺利实现。