供给侧结构性改革与土地管理制度创新的思考

杨佳佳 金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司

前言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出了供给侧结构性改革与土地要素优化配置间存在的紧密联系，习近平总书记在十九大报告中也强调了相关要求，而为了真正通过土地管理制度创新推动供给侧结构性改革推进，正是本文围绕该课题开展具体研究的原因所在。

一、供给侧结构性改革任务及土地管理制度要求

（一）任务分析

我国供给侧结构性改革可细分为两个方面，即供给侧与结构优化，而结合近年来的改革探索，可确定供给侧结构性改革的任务主要包括清理无效和低效供给、增加有效供给、增加创新性产品供给、降低企业成本，这些任务具备减少资源环境占用与破坏、提升供给对需求的灵活性和适应性、提升供给对需求引领作用、激发企业活力等作用，由此可直观了解供给侧结构性改革与我国长期可持续发展实现存在的紧密联系[1]。

（二）土地管理制度要求

土地供应制度、土地用途管制制度、土地收储制度、土地税费制度均会对供给侧结构性改革的开展带来一定影响，而为了最大化这类影响，土地管理制度必须具备去除无效供给和低效供给、增加有效供给、增加创新性供给的能力，完善土地用途变更制度与税费制度、发挥市场对土地资源配置的决定性作用、创新供地方式等则属于其中关键。

二、基于供给侧结构性改革的土地管理制度创新路径

考虑到我国现阶段土地管理制度存在的不足，本文围绕土地供应制度、土地用途管制制度、土地收储制度、土地税费制度的创新提出了相关路径建议。

（一）创新土地供应制度

土地供应制度的创新必须解决土地供应和产业项目引进“两张皮”现象，因此土地供应制度的创新需实现基于企业生命周期的土地出让年限确定，英国、新加坡等地的经验的具备较高借鉴价值，考虑到大多数企业生命周期为10～20年，因此产业项目用地出让年限必须控制在20年以内，同时建立有偿续期、收回土地使用权等制度，并开展土地租赁、工业厂房租赁的探索，即可为供给侧结构性改革提供有力支持。此外，结合产业发展目标的土地供应方式创新、结合产业结构调整目标的土地供应结构创新、加大对创新创业企业的用地支持力度也能够较好服务于供给侧结构性改革。例如，我国青岛市为经认定的小企业产业园和创业创新基地提供用地保障、资金、服务配套等扶持政策便属于典型的土地供应制度创新，青岛市近年来在供给侧结构性改革领域不断取得新的成果也与这种创新存在一定联系。

（二）创新土地用途管制制度

土地用途管制制度的创新需首先由增加土地用途变更弹性入手，而考虑到我国不同地区差异的显著性，这种变更弹性的提升可围绕特定区域范围展开，产业园区、过剩存量商服用地、自由贸易区内土地均可用于增加土地用途变更弹性的探索，如其中的产业园区可采用增设综合用途用地、设置不同用途比例区间的措施，而过剩存量商服用地则可以采用允许其改变用地性质等创新措施，由此结合城市更新即可为供给侧结构性改革提供支持。值得注意的是，自由贸易区内土地的增加土地用途变更弹性探索可采用负面清单式的土地用途管制模式，该模式的应用核心为改革创新，应避免单纯挖掘“土地让利”等优惠政策的问题出现。此外，建立土地用途变更的快速审批机制也能够为供给侧结构性改革提供支持[2]。

（三）创新土地收储制度

土地收储制度的创新应关注政府收储范围和规模的压缩，结合我国现行《土地储备管理办法》不难发现，由于“收购的土地”没有明确边界，我国当下很多城市存在将所有存量土地纳入土地收储范围的情况，而结合我国多数城市存在的土地供应存量用地为主现状，笔者建议将保障房建设、公益性设施建设作为政府收储的主要目标，同时引入市场机制即可更好为供给侧结构性改革提供支持。此外，实现土地储备主体和供应主体多元化也需要得到关注，这种多元化的实现需采用赋予土地权利人自行开发、赋予国有土地与农村集体建设用地同等权能的措施。

（四）创新土地税费制度

土地税费制度创新能够对供给侧结构性改革提供的支持必须得到关注，这里的创新需首先关注减少土地转让成本，这是由于较高的转让税费直接影响各界土地转让积极性。据有关部门测算，我国现阶段土地转让需缴纳3～5%的土地交易契税、30～60%的土地增值税，很多土地因此出现的宁可让土地闲置、也不转让行为便来源于此，因此本文建议各地基于减少土地转让成本开展土地税费制度的创新，近年来我国农村土地流转落实的相关政策便属于这类创新的典型，由此实现土地资产在流动中的增值增效，供给侧结构性改革自然能够获得有力支持。值得注意的是，土地税费制度的创新还应关注低效用地退出的利益补偿机制与差别化税收征管政策的探索，由此实现的集约用地水平提升、土地保有成本提升即可更好服务于供给侧结构性改革的推进。

三、结论

综上所述，供给侧结构性改革与土地管理制度创新存在较为紧密的联系，在此基础上，本文涉及的产业项目用地出让年限必须控制、增加土地用途变更弹性等内容，则提供了可行性较高的土地管理制度创新路径，而为了进一步推进供给侧结构性改革，各地政府必须大力开展相关探索。