对金融监管体系改革的思考

唐韬 中央党校

燕舒 中国政法大学

金融监管体系改革在2015年8月股市异常波动以及政府救市与审查行动后出现新动向：提议建立一个超级金融监管机构；或者将所有金融监管业务集中到央行，把央行变回大一统的超级货币当局和金融监管机构。这一建议意在打破自2003年以来分业监管的格局，参照2008年全球金融危机后世界范围的监管改革行动，针对混业经营、金融创新与分业监管、功能缺失的实际问题汇总出上述意见。众多官员专家学者参与讨论。

一、近期对金融监管体系改革的各方建议

对该议题的支持意见主要考虑现实监管存在的问题、央行的功能地位以及集中监管带来的制度优势。在现有分业监管的实施中，缺乏一套有效的协调机制，分业监管易产生监管真空和监管套利。吴晓灵认为，应统一宏观审慎和微观审慎的监管。央行最后贷款人的功能决定了必须以其为主体构建宏观审慎管理框架。确立央行在金融业中的主导地位，并不是行政地位的高低问题，而是由其功能决定的。央行仍然承担部分金融监管职能，除制定和执行货币政策，进行宏观经济和金融调控外，还负责监管货币市场和外汇市场，形成金监会为主与中央银行分工协作，共同进行金融监管的格局。

对该提议的反对意见主要考虑现实阻力、新机构的有效性以及监管成本在改革前后的对比。巴曙松认为，金融监管成本包括显性和隐性两个方面，显性成本是金融监管机构行使监管职权和金融机构为达到监管要求所耗费的监管资源；隐形成本则包括金融机构在监管约束下改变原有经营行为所造成的福利损失。因此，明确金融监管的权责边界，成为金融监管体系改革的重要基础和必要前提。

二、国外金融危机后金融改革的措施

8月股市波动及后续救市与审查行动是此次讨论的直接原因，但欧美各国的金融监管改革从金融危机后已经多层次、分步骤展开。短期的股市波动容易引发关注与相对过激的意见表达，而真正应该做的是充分吸取发达国家此次金融危机的教训，从根本上改变挣脱监管框架、恶意逐利的金融行为，扭转金融部门占据过多国民经济的资本与人力资源、导致宏观经济结构失衡风险加深的现状。

1933年，美国国会通过实施《格拉斯—斯蒂格尔法》。该法禁止银行从事证券承销和保险业务，直接造成摩根大通与摩根士丹利的拆分，商业银行与投资银行的隔离代表了美国传统的审慎监管的成就，自此系统性的金融风险失去了酝酿的基础条件，直到1999年11月，美国国会通过了《金融服务现代化法案》。该法案允许商业银行以金融控股公司形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，实行混业经营。

在这中间另一事件值得关注。1980年美国国会曾通过《银行业法案》，对利率加以控制的Q条例解除，美联储曾尽可能让Q条例规定的利率上限保持现状，意在从整体上控制信贷扩张的机构，但随着这一法案的出台，金融自由化的思潮彻底泛滥，前面提到的《金融服务现代化法案》也是金融自由化的结果，放弃利率上限管控与分业经营的终结从根本上威胁了美联储自身的权力。

金融危机重创美国金融系统， 2009年6月17日，奥巴马政府公布《金融监管改革：新基础》，由此开始自1932年以来最大规模的金融监管改革。这次改革的核心内容有三部分：赋予监管机构更大的权力，将美联储打造为“超级监管者”，全面加强对金融机构的监管；设立独立的消费金融保护机构；按照“沃尔克规则”禁止商业银行开展自营行为。沃尔克作为上世纪80年代的美联储主席，是反对混业经营、主张审慎监管的代表人物，曾以严厉的措施结束70年代美国的通货膨胀，此次应奥巴马邀请，出任总统经济复苏顾问委员会的主席，力主提高资本金要求，严厉打击投机行为。

英格兰银行（即英国央行）同美联储不同，其并未彻底独立于政府机构，同财政部门保持相当密切的关系。1997年随着工党执政，英格兰银行开始独立制定货币政策。但新一届内阁将银行监管权和投资服务管理权划归给现存的证券和投资委员会，成立金融服务监管局，在此之前银行监管权之前始终属于央行。除了失去银行监管部门，政府也将政府债务管理从英格兰银行中剥离出来，英国央行的目标被限定在物价稳定与支持经济政策上。

英国受到美国金融危机与欧债危机的冲击，银行业遭受重创。英国于2009年通过《银行法案》与《金融市场白皮书》，意在加强金融系统性风险监管、加强金融监管机构之间协调。货币政策和监管行为全部整合在一起，有利于信息沟通和货币政策制定。同时在央行和监管机构之间设置防火墙，防止利益冲突和政策干扰。废除金融服务管理局，将监管的大部分权力划归回英格兰银行。

英国财政部《白皮书》在总结金融危机经验时曾指出：分业监管并不称职，缺乏应对金融危机的能力，相互之间完全没有交流。央行作为最后借款人，必须要对其所支持的机构拥有全面的了解。微观审慎监管和宏观的审慎监管要放在一起。

三、根据金融的本质设计监管体系

金融在诞生之日承担的基础任务是促进资金融通，也就是将资本这种生产要素以市场化的方法寻找到风险与回报之间的合意平衡点。不可否认金融在事实上已经占据现代经济活动的核心位置，其连接政府与个人、实体与虚拟、行业与企业，通过分配资本达到促进或抑制某一经济部分发展的作用。更加关键的是，金融活动生产、汇总、扩大经济行为的媒介，这一媒介就是货币。货币为经济行为，即生产与消费行为在时间与空间两个维度创造摩擦，财富的消耗与积累从实物享有到数字化的货币。在这一巨变中，央行的货币创造的作用甚至严重依赖整个金融分支才能实现，金融行业的关键地位自然促使其在整个国民经济部门中的回报率高于制造行业等其他行业，从一个角度也解释了以美国为代表的发达国家金融行业占国民收入比重逐步攀升的现象。

金融行业的生存本质就是套利交易，套利即是在信息不对称条件下寻求价值差。套利交易的本质是零和游戏，金融原本的作用，即促进资本这一生产资料的优化配置只是金融行为获利的副产品。金融不必以提高优化配置作为其获益的根本动力，金融行为也日益同实体经济渐行渐远（虽然其影响力以越来越复杂的形式扩展到实体经济中），这一变化也就是马克思所说的“异化”过程在金融领域里的体现。信息与根据信息产生的判断随着科技进步不断提速，信息化是金融创新的动力，债务型贷款、衍生品扩张、高频交易这些信息化的产物让金融异化越发严重。

套利交易的本质是零和游戏，扩展至全球视角可以看到不同类型金融体系的差异。美国的金融市场深度参与全球一体化，这就意味着其交易对手已经遍布全球，其对冲与平衡的出口不再是本国国民、企业、政府，美国全球化的金融系统将零和游戏带来的影响迅速扩展至世界范围。

中国的金融影响随着国家实力的提升逐步扩大，但同美国相比依然相对封闭，在监管金融行为的时候需要考量具体业务的交易对手与扩展范围。通俗地讲，美国可以利用金融工具赚世界的钱，而我们需要考量某项金融业务究竟是像美国一样赚了世界的钱（当然也有可能赔钱给世界），还是自己人赚自己人的钱（也即形成了再次的收入分配）。

货币只是一层面纱，遮挡的其实是各个行业与阶层间更深层次的政治冲突。货币问题是收入份额矛盾的政治表达，当经济增长遭到破坏，不同利益群体便会奋起为自己日益缩减的收入做激烈的争取，谁占据自己的份额和谁必须接受更少份额的问题会争论不休。需要明确，财富分配问题同普遍繁荣即经济增长是两个问题，经济增长的确可以缓解压力的安全阀门，而这却不能解决内在冲突和矛盾。

或许整合金融监管在短期内会出现既得利益的阻碍与垄断监管权力带来的效率降低，但金融监管的权责边界受到“金融创新”的冲击越发模糊，国民经济的长期稳定与健康高于具体某一金融分支的创新与空间。制度设计的根本出发点始终是全民、全行业的整体利益，并不能单一考量某一机构、某一行业的近期发展需求。我国的长久发展与竞争力提升需要靠劳动者的勤劳与创造，金融行业需要清晰定位，在框架内发挥应有的作用。