城市轨道交通站区警务工作研究

赵　凌

（铁道警察学院 轨道交通安全保卫系，河南 郑州 450053）

引言

城市轨道交通因其运量大、乘坐舒适、运行准时、土地占用量小、运营费用和环境污染较低等特点，已成为缓解城市交通压力的重要选择。截至2016年末，我国（除港澳台地区）已有30个城市开通轨道交通运营。然而，人员众多、空间狭窄且相对封闭、点多、线长、面广等特点又致使城市轨道交通成为暴恐袭击、个人极端犯罪制造影响的重点目标。除不法分子伺机肇事外，大客流拥挤踩踏事件也会造成大规模群死群伤①据统计，截至2016年底，全国各地每天查获易燃易爆物品、管制刀具将近2100件，与2015年底相比增加了1.5倍。日均客运量方面，北京1002.5万人次，上海932万人次，广州679万人次，其中广州轨道交通负荷强度全国最高，达到2.46万人次/公里日。高密度客流已趋于常态，极易被不法分子借机肇事，城市轨道交通安保工作压力巨大。上述客流数据参见“城市轨道交通2016年度统计分析报告完整出炉”，https：//www.suilengea.com/show/bvmhzcfjzc.html，引发社会恐慌，严重威胁人民群众生命财产安全、公共安全，影响社会稳定的大局。

近年来，我国出台了一些法律法规，一定程度上确保了公安机关在城市轨道交通安保执法中有据可循，如2016年1月正式实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》，2014年7月公安部、交通运输部下发的《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》，同年8月中央综治办下发的《关于加强公共交通安保工作的若干意见》，此外还包括与社会治安综合治理、防控体系建设有关的法律法规等，但专门针对城市轨道交通安保的法律法规尚未出台。受复杂多变的社会治安环境等因素影响，城市轨道交通公安机关作为新的业务警种，实战民警在安保工作中势必遇到问题、产生困惑。

从目前研究成果看，几乎没有直接探讨城市轨道交通站区警务工作的文献，有关文献的观点可归纳为两类：第一类是借鉴启示型，如文献［1-3］重点介绍了巴西、俄罗斯和英国在地铁反劫持机制构建、地铁警察制度设置和地铁警务战略与规划等方面的相关做法，以期对我国城市轨道交通警务实践提供有价值的参考。第二类是以小见大型，如文献［4］以南京地铁警务综合管理系统建设情况为例，提出了地铁警务综合管理系统建设需求和基本框架；文献［5］介绍了广州地铁警务在硬件投入、管理制度、勤务配合和工作理念方面的特点，认为地铁警务工作应注重经费投入、工作要点梳理以及安保人员作用。两类探讨多集中在城市轨道交通警务的某一类工作或顶层设计和宏观把握，缺乏对城市轨道交通站区民警业务工作的具体剖析，这就需要一线实战部门民警和理论研究人员认真思考，继续探讨。

一、当前城市轨道交通站区警务存在的问题

（一）思想认识不到位

部分站区民警思想认识上不去，主要表现为思想上麻痹大意，工作上松散被动，业务态度亟须端正，积极性有待提高。一些民警对上级文件和工作部署理解不透，认为城市轨道交通安保工作应以反扒窃、调纠纷为主，其他业务应由公安机关专门力量处理，暴恐袭击、个人极端犯罪之类的案事件几乎不可能出现。这种思想认识上的松懈导致日常工作松散被动，比如警情处置归档不清，日常巡守走马观花，台账建设应付了事，甚至只有在群众上门报警或指挥中心下达处警任务时才出警，否则就在警务室坐等下班。

（二）业务工作过度依赖视频监控

城市轨道交通，尤其车站的视频监控覆盖率很高。从各地的调研情况来看，一个车站安装的摄像机通常在几十到几百个不等，这就为大客流预警防控、重点人口识别跟踪、视频证据固定等搭建了平台。然而，这在实际工作中也致使部分民警工作主动性下降，如侵财案件发生后，一些站区民警除了调取视频录像外别无他法，显得“束手无策”。即使作案证据被明确固定，但作案人员已离开现场，案件破获仍有难度。

（三）警力保障机制有待完善

其一，基层民警编制欠缺，部分民警业务素养不高。随着城市轨道交通的快速发展，警力迫切需求与编制暂时得不到补充的矛盾日益突出。站区多数民警来自军转干部、特警或非城市轨道交通安保专业方向的警校毕业生，业务素质参差不齐，只能在实战中积累经验，提高水平。

其二，基层民警身心健康需要关注。站区民警长时间在相对狭窄、拥挤、嘈杂的环境中工作，难免产生心理焦躁、压抑，甚至引发一些并发症等问题。如何确保民警身心健康，是值得我们关注和思考的问题。

其三，基础工作保障须提高。在还未形成网络化运营的条件下，城市轨道交通线长、站多、面广，警力部署较为分散，难以采取与属地公安机关一样的集中用餐模式，有的站区选择集中送餐，而有的站区则发放餐补以方便站区民警在工作点附近就餐。随着运营线路增加，集中送餐时间会随之延长，而工作点附近的餐饮卫生条件又难以保障，因此，站区民警的饮食健康需要关注。

（四）协同作战能力仍需加强

公安机关是维护治安秩序、防范和打击违法犯罪的重要力量。通常情况下，城市轨道交通车站有重点站和一般站之分，部署在重点站的警力较多，但一般也不会超过5人，若遇突发事件，仅依靠站区民警是不现实的。除运营单位有关人员外，充分发动和依靠站内外专业力量，甚至让乘客、志愿者等社会力量参与到安保工作中来是有必要的，这就需要民警有一定的协同作战能力。

然而，在现实中站区安保工作多部门协同作战只体现在应急预案演练、联合检查或联席会议等方面，其他时间各部门鲜有沟通。突发事件一旦出现，如何抓住先期处置关键时机，有效组织指挥各方力量、形成合力，都是需要考虑的重点问题。这就要求提高站区民警的先期处置与协同作战能力。

二、提高思想认识是做好城市轨道交通警务工作的前提

提高思想认识，是做好城市轨道交通警务工作的基本前提，城市轨道交通警务工作成效是民警思想认识水平的真实体现。

（一）认清形势，提高思想认识

近年来，我国城市轨道交通建设规模空前，客流已呈现“流量大、密度高、间隔短”的趋势，大客流使得拥挤踩踏事件发生概率陡增。国内外反恐维稳形势复杂严峻，因各种矛盾纠纷激化、意欲报复社会的人增多，发生暴恐袭击、个人极端犯罪的可能性也随之增加。《反恐怖主义法》第三十四条明确将“城市轨道交通站”列为重点目标，第三十六条赋予了公安机关对重点目标进行警戒、巡逻、检查的安全防范职责。为此，城市轨道交通公安机关及民警在思想上不能有丝毫放松，应重点做好以下工作：

一是关爱民警。关注民警身心健康，改善饮食、安排定期体检，以派出所为单位开展警营文化建设，积极营造爱警、惠警氛围。二是加强业务学习。认真开展业务培训与演练，将中央领导精神、上级文件要求与当前警务工作实际紧密结合，确保落到实处。三是主动作为。从“小而杂”“简而繁”的工作中跳出来，立足“反恐防暴，兼顾防偷防盗”，提炼出行之有效的应对措施，推动警务理论创新与实战工作良性发展。四是重视民警实现自我价值意识的培养、引导和提升。实现自我价值是人生需求的最高境界［6］，人民警察应将维护城市轨道交通运营安全、保证人民群众生命财产安全以及社会公共安全作为毕生追求的事业，在日常工作中实现人生价值的最大化。五是注重信息化技术应用。主动拥抱大数据、人工智能等新技术，将其与传统警务工作优秀经验相结合，着力提升警务实战的专业化、智能化水平，以弥补警力不足。

（二）认清定位，明确工作职责

厘清民警工作要点、加强城市轨道交通安保工作，需要坚持综合治理、标本兼治的理念，立足当前着眼长远，充分考虑各种风险因素。要在明确站区公安机关角色定位的基础上，准确把握站区警务内涵及民警工作要点。

1.角色定位

长期以来，社会公众受20世纪90年代110接处警“四有四必”（即有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）的影响［7］，对公安机关的期望值越来越高。虽然新的《110接处警工作规则》明确规定了接处警的范围［8］，但公众和民警的认识并不同步，造成公安机关大量警力用于“无效警情”。因此城市轨道交通站区民警明确角色定位是十分必要的。通常情况下，站区安保工作主体主要包含四个方面：

（1）党委政府。修建和运营城市轨道交通是地方党委政府改善城市交通的重要举措，城市轨道交通安保在维护社会治安稳定中的地位突出，党委政府应协调督促交通运输、综治、公安、发改、工信、财政、住建、国资、安监、质检等有关部门履职尽责，加大人、财、物的投入力度，组织制定相关政策法规和标准规范，督促落实安保设施的规划和建设，确保站区安保工作有效开展。

（2）行业主管部门。《企业事业单位内部治安保卫条例》第三条赋予了行业主管部门指导、监督本行业系统内部单位安保工作的职责。各地交通运输主管部门本身与所在地城市轨道交通运营单位有着天然联系，监管职责重大，尤其对于以地方管理为主的地区，这种监管职责在安保方面的作用表现得更为突出。

（3）公安机关。坚持围绕落实中央、公安部领导重要精神，将反恐维稳作为城市轨道交通安保工作的重心。同时要清楚地认识到，公安机关是城市轨道交通安保工作的重要力量，但不是主要力量，更不是唯一力量［9］。公安机关日常的工作主要围绕指导、监督、检查和行政执法展开，负责协助运营单位做好站区日常勤务。

（4）运营单位。在地方交通运输部门和公安机关的指导监督下，城市轨道交通运营单位要逐步树立“运营服从安全”的理念，按照“谁主管，谁负责”的原则，从站外到站内逐渐加强安保力量。站务、安检、保安、保洁等人员既是站内从业人员，也是突发事件先期处置可依赖的有效力量。

2.站区警务内涵

近年来站区警务作为对站区民警安保工作的一种称谓，在相关文件中屡屡出现并广受认可，但大家对其内涵还没有统一认识。具体讲，站区是城市轨道交通车站民警的日常工作场所，而警务是其日常安保工作的总称。

对社区警务含义的分析有助于理解站区警务的内涵。社区警务，即公安机关与辖区力量相互协作，为预防和减少违法犯罪、构建稳定的社区治安环境与和谐的邻里关系、依法所从事的各种警务活动的总称［10-13］。站区警务与社区警务既相互联系又相互区别。就管辖范围而言，站区民警每天的工作范围决定于站区建筑本身所涵盖的公开区域和非公开区域，这与属地公安机关所管辖的“社区”范围相类似；就业务工作而言，站区民警的警务工作与社区民警大部分工作类似，比如巡防查控、指导监督、宣传教育、接处警、案事件查处、治安灾害事故处置，以及突发事件的应急处置等。基于城市轨道交通自身所具有的交通属性和“空间狭窄、人员众多”的特点，站区警务区别于社区警务主要表现在五个方面：第一，站区民警无须从事户政工作；第二，站区民警可能从事特殊对象运输的安保或警卫工作；第三，站区民警面临的案事件特点鲜明，日常警情主要集中在反扒窃、反诈骗等方面；第四，暴恐袭击、个人极端犯罪和拥挤踩踏始终是站区民警安保工作的重心；第五，站区民警是城市轨道交通安保工作的重要力量，但不是唯一力量。综上，笔者认为站区警务的内涵是：公安机关协助运营单位，为预防和减少暴恐袭击、个人极端犯罪和拥挤踩踏事件的发生，在城市轨道交通构建安全有序的乘车环境和运营环境，依法所从事的各种警务活动的总称。

三、城市轨道交通警务工作的主要内容

（一）重要部位巡逻值守

1.以站区内部安全风险为导向，明确重要部位巡逻值守的主要因素

重要部位巡逻值守的核心是案事件多发区、客流易堵点、治安管理复杂区以及运营单位内保工作重要部位，其基础是重要部位的安全风险，需从人、物、车三方面入手。人，主要指出现在站区的人员，包括民警、辅警、站务人员、安检人员、保安人员、保洁人员、维修人员、志愿者、商铺从业人员和乘客。乘客既是站区安保工作的主要保护对象，又是防范对象，流动性最强、数量最多。除乘客外，其余人员的数量、岗位、职责、背景都可以在短时间内掌握。物，主要指站区安全运营的基本保障，包括公私财物、设备、设施、装备等。公私财物包括乘客的私人物品（如随身携带的财物、箱包等），设施、设备既包括运营单位的售卡机、零钱兑换机、自动售票机等与乘客接触的设备，也包括保障轨道交通正常运营并与乘客隔离的各类设备。设施、装备涉及运营、公安、消防、通信、应急处置等方面，与安检有关的配置安放在进站闸机附近，部分消防设施、装备内置在开放区域墙体内，其余多数也与乘客隔离。车，主要指车站控制室、列车司机室、行李室、运营控制中心、行车隧道（或线路）、车辆基地及变电站等，这些地方非工作人员不得入内。

2.做好站区台账建设，掌握重要部位巡逻值守的潜在因素

一要充分调研周边治安环境。如车站是为否换乘站，附近是否有商业区汇集，地面交通状况如何，是否与长途客运站、机场、火车站、码头等交通枢纽有对接。明确受干扰影响较大的部位。二要加强警情分析。如扒窃、诈骗等，重点关注案事件高发区。三要强化舆情监控。如对于影响运营安全的网络空间信息等，要追根溯源，一查到底。四要对稳控重点人员分类建档，如将扬言报复社会、肇事肇祸等人员纳入管控范围。五要注重案例解析，结合本地实际，定期解析发生在境内外的城市轨道交通典型案事件，做到挖规律、出对策、定预案、勤演练、细完善。

3.构建巡逻值守工作机制，确保运行通畅

构建巡逻值守工作机制，应突出三个方面的着力点：一是城市轨道交通的运行时间、运营管理模式；二是警企联巡联查、多警种联动协作的有关模式；三是组织社会力量参与群防群治工作。细化责任管控和处置范围，做好巡防查控，提高见警率、管事率，形成威慑力，将案事件发生概率降到最低，将造成的损失、影响降到最小。

（二）联络协调站区安保工作

站区民警是城市轨道交通车站安保工作的主要力量，同时，站务人员、安检人员、保安人员、保洁人员、维修人员等也是常驻站区的重要安保力量。各类力量形成合力，有效的联络协调既必要、又重要。城市轨道交通联络协调主要是指，为充分、有效发挥各类安保力量的作用、及时有效应对发生在站区的各类案事件及突发事件，在站区民警和值班站长的共同组织和领导下，为确保乘车安全和运营安全所采取的联络、协调、指挥、调度等措施和手段。

做好各类安保力量之间的联络协调，应注意三个方面：

在常态演练中，强化联络协调要领，完善协作机制。通过常态化的应急演练，让各类安保力量熟悉报告、现场处置、善后等处置流程，熟练掌握联络协调要领，服从值班站长和站区民警的指挥。

在应急处突中，畅通上传下达通道，及时准确决策。突发事件发生后，要在第一时间将事件性质、类型上报车站控制室。由于部分突发事件具有不可识别、快速蔓延、严重危害等特点，车站控制室值班员应密切关注智能分析系统反馈的数据信息，主要做好两方面工作：一是利用站区广播系统，安抚乘客情绪，做好疏散工作，通过对讲系统指示安保力量准备就位；二是加强事件分析决策，及时向值班站长和站区民警汇报事件态势。站区民警应及时将信息上报至公安机关指挥中心，视情况提请专业力量增援。

在事后总结中，要及时纠正和完善联络协调过程中存在的问题和采取的应对措施，提高联络协调的成效。

（三）组织专业力量加强防范

在突发事件发生后，站区民警的首要工作是做好先期处置。值得注意的是，在发生诸如疑似爆炸物品排查、核生化侵袭、火灾、毒气、个人极端犯罪等情况下，专业处置力量不可或缺。通常情况下所说的专业力量指特警、武警、交巡警、消防等。

组织专业力量加强防范的关键是建立联勤联动机制，提高合成应急、协调应急能力。在调研时，部分地区联勤联动机制有“四位一体防控模式①四位一体防控模式：站区民警定点抽检盘查、特警武装巡控、武警把口巡逻与民警携犬进站嗅检相结合，防范可疑人员和物品进入城市轨道交通车站。”“五位一体查控勤务运行模式②五位一体查控勤务运行模式：站区民警驻站巡逻、便衣民警流动巡逻、携枪民警武装巡逻、警犬高峰时段重点巡逻与视频监控不间断巡查相结合的联勤联动模式。”“地上地下一体化模式③地上地下一体化模式：属地公安机关将城市轨道交通安保工作纳入日常勤务；城市轨道交通公安机关将地下力量向轨道交通车站以外延伸，在秩序维护、客流疏散、应急处突、勤务保障等方面与属地公安机关全面对接；便衣民警上车强化侦控；巡警民警加强地上人员检查，全面实现各力量之间信息互通、工作互补。”“最小作战单元④最小作战单元：由站区民警、保安人员、安检人员及值班站长、车控室值班人员、客服票务人员、站务人员、保洁人员组成的先期处置单元，重点提升一线人员的安全防控和突发事件先期处置的意识和能力。值得注意的是，除站区民警外，其余人员并非专业力量，但多主体联动协作本身就是一种联勤联动的表现形式，对站区安保工作具有积极的推动作用。”等，但总体上讲，构建联勤联动机制应重点注意三个方面：

一是把握规律，重点部署。城市轨道交通车站有一般车站和重点车站之分，重点车站一般为换乘站，或与重要交通枢纽、地上地下商业区交织在一起，是通往娱乐、餐饮、购物、休闲等公共场所的重要人员集散地，人员密度高、疏散难度大。在重点车站的重要部位部署专业力量、形成威慑，有利于维护乘车秩序和运营安全。

二是警企联动，明确分工。城市轨道交通车站是运营单位的重要部位，运营单位是组织车站安保工作的主要力量，公安机关是协助运营单位做好站区安保工作的重要力量。从站外到站内，运营单位安保力量逐渐加强，而公安机关力量逐渐减弱。

三是互联互通，快速响应。应注重在信息共享、防范力量取长补短、应急响应相互支援等方面实现逐一对接，最短时间内抵达出事现场，最大限度确保运营安全、人民群众生命财产安全及社会公共安全。

（四）指导监督运营单位安保

《反恐怖主义法》《人民警察法》《企业事业单位内部治安保卫条例》《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》等法律法规都赋予公安机关对重点目标、重点单位及重要部位的安保工作进行指导监督的职责。

然而，目前针对公安机关指导监督城市轨道交通安保工作方面的法律法规尚未出台。基于前期调研和业务实践，笔者认为站区民警指导监督工作应着重关注六个方面：

一是指导监督运营单位安全防范基础建设。城市轨道交通安全防范基础建设涵盖人防、物防、技防，充分发挥安防设施的整体联动功能是关键，公安机关应在安全防范基础设施的规划、设计、施工、验收、使用和运行维护的全过程做好指导监督。二是指导监督车站安检。车站安检目的是防止可能危及城市公共交通和乘客生命财产安全的人员、物品进站乘车。安检是否依法依规、执行到位，站区民警应加强指导监督。三是消防监管。针对有关消防管理的规章制度、消防设施设备、专业人员配备、设备使用期限、设施设备维修保养记录等方面开展监督检查。四是乘务管理人员的配置。公安部、交通运输部下发的《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》中明确要求每列地铁列车“配备1至2名乘务管理人员”。当前多数地区已经落实，但仍有部分地区工作进度有待加强，公安机关应协助交通运输主管部门⑤《企业事业单位内部治安保卫条例》第三条赋予了中央和地方有关部门对本行业、本系统的单位安全保卫工作进行指导、监督的职责。主要基于两方面考虑：一是公安机关治安管理的任务繁重，各种单位的数量太多，由公安机关包揽全部指导监督工作，无论是从其自身力量还是国家体制上都难以行得通；二是对行业、系统有监管职责的有关部门与行业、系统有着天然的联系，可以发挥他们特有的作用。参见李建《企业事业单位内部治安保卫工作条例释义》，中国市场出版社2004年版第38页。加大指导监督力度，必要时争取党委政府协调。五是运营单位员工背景审查。员工的政治背景、个人素养、教育工作经历等都将成为影响安全运营的潜在因素，因此，应当加强对员工的背景审查，将运营单位内部人员可能引发的干扰因素降到最低。六是指导监督站区宣传教育。在运营、效益服从安全的前提下，站区民警要加强对广播、多媒体视频、宣传标语等方面的指导监督力度，在车站和车厢营造安全出行氛围，并提高公众自救互救的意识和能力。

（五）接处警

城市轨道交通接处警，是指站区民警根据上级指挥中心指令或者群众报警求助，对发生在辖区内的案事件、治安灾害事故及特殊勤务现场而实施的先期处置工作。日常情况下，发生城市轨道交通区域的案事件包括个人财物被盗、电信诈骗、人员走失、治安纠纷等。但就当前国内外反恐维稳严峻态势来看，暴恐袭击、个人极端犯罪和拥挤踩踏事件案发风险巨大，将在一定时期内成为城市轨道交通安保工作的预警和防控的重点。在车站区域，乘客流动量大、空间疏散难度高，一旦有警情发生，极易造成围观甚至拥挤踩踏，给现场证据固定和治安秩序维护带来不小难度，也进一步增加了不法分子二次肇事的可能性。从当前城市轨道交通接处警现状来看，主要有两种处置模式：一是先期处置与警情移交相结合的模式，二是城市轨道交通公安机关独立处置模式。不管哪种模式，城市轨道交通公安机关都应重点做好以下六方面工作：

一是迅速到达现场，查明警情。《110接处警工作规则》中第22条明确指出110处警工作实行“一级处警”和“就近处警”“分类处警”相结合的处警原则，若警情属站区民警管辖，应依法办理，否则，应保护好现场、固定好证据、维持好秩序，等待主管民警抵达现场后说明情况，做好警情移交。二是及时报告。站区民警到达现场后应及时将所听到、看到的情况、存在问题和采取措施等如实向派警部门报告。三是保持通信畅通。站区民警现场处警过程中必须随时保持通信畅通，接受上级指示，及时准确应对和解决现场问题。四是维护秩序。案事件发生后，为避免大量乘客滞留引发次生危害，站区民警在现场要做好精神安抚和客流疏散，保护乘客安全，必要时借助广播系统发布安抚及疏散信息。五是严格武器、警械使用。在空间相对密封、狭窄的车站内部，武器、警械的使用要充分考虑乘客和民警本人的人身安全。六是警情归档。处警结束后，应及时准确规范做好警情的反馈、记录、归档，为警情分析和后续警情处置提供参考。城市轨道交通公安机关作为新的业务警种，在日常站区警务工作中应提高思想认识，明确重要部位巡逻值守、联络协调站区安保工作、组织专业力量加强防范、指导监督运营单位安保以及接处警等环节的工作着力点。随着实战工作的不断推进和理论研究的进一步加深，城市轨道交通站区警务工作要点必将在应对新形势、解决新问题的过程中逐渐清晰，形成自身的理论体系，推动城市轨道交通安保工作不断向前发展。

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