新时代反腐败斗争中防止利益冲突制度建设路径探析

李 芳,陈华娟

(华中师范大学马克思主义学院,湖北武汉430079)

“实现伟大梦想,必须进行伟大斗争。”尤其在实现中华民族伟大复兴的新征程中,党要完成自己的历史重任,就要求必须加强党的建设,推进全面从严治党,坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争。对此,十九大报告明确指出：“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正、政府清廉、政治清明,才能跳出历史周期率,确保党和国家长治久安。”[1]67在2018年1月召开的十九届中纪委二次全会上,习近平进一步强调：“要通过改革和制度创新切断利益输送链条。”[2]如何通过改革和制度创新切断利益输送链条?这其中非常重要的就是建立完善防止利益冲突制度。从近年来发生的腐败案例表明,很多腐败行为背后都存在严重的利益冲突问题,包括利用权力为配偶、子女等其他关系人经商办企业提供方便等。在发生利益冲突时,公职人员可能并没有收取贿赂,也没有直接违反法律规定,但却暗地里通过政策偏袒、内部信息等途径为自己、亲属和其他关系人提供方便。因此,虽然利益冲突行为并不都直接归类于腐败,但公共生活中的许多腐败现象、不正之风等问题的背后都有一个共同的根源,即利益冲突。可以说,在反腐倡廉法规制度体系中,防止利益冲突制度是预防和治理腐败的基础性制度。改革开放以来,为了预防市场经济发展中可能出现的腐败问题,推进党风廉政建设,中国共产党人对防止利益冲突制度进行了积极的探索和实践,也发布了大量的关于防止利益冲突的法规制度,但总的看来,防止利益冲突制度还面临一些问题。在新时代反腐败斗争中,要巩固反腐斗争压倒性态势、夺取反腐斗争压倒性胜利,就需要进一步思考推动防止利益冲突制度建设的有效途径。

1 防止利益冲突制度：预防腐败制度的基础

关于利益冲突的内涵,在不同的学科中有着很大的差异。在政治学领域,目前学者在具体表述上还存在一定的差异,但就其内涵来说,它主要是指：“发生在各级领导机关、领导干部和国家公职人员中的私人利益与公共利益的冲突行为。”[3]331“防止利益冲突制度是国家廉政体系建设的重要支柱,是预防和治理腐败的基础性制度。”[3]331在公共权力运作中,公共权力的行使者是作为政治理性人参与其中的,其本身是社会的一分子,他们和普通人一样,也有人情的一面。人的自利性决定了其在日常的工作中难免会考虑自身利益以及与自己有着密切关系人的利益,利用其掌握的公共权力谋取个人私利。

从表面看,公共权力与个人私利的冲突并不一定会导致腐败问题的产生,但利益冲突的存在大大增加了腐败发生的可能。因为,权力腐败的一个重要特征就是公共权力私有化,尤其是在一些公职人员缺乏自律意识的情况下,就可能使公共权力也偏离为人民谋福利的正确轨道,不可避免地导致腐败的产生。从这个角度来看,防止利益冲突制度就相当于一种触发机制,是腐败行为的预防性制度,即围绕权力和利益之间的关系,作出合理的制度设计,以阻断权力腐败的通道,铲除公职人员以权谋私的土壤。在实践中,为了防止可能出现的利益冲突,加强反腐败制度建设,国外很多国家都建立了这方面制度,如加拿大就专门制定了《公职机关利益冲突和离职规则》。其他很多国家在相关制度中也都对此进行了规定,如日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》等也都对此作了规定[4]。总之,目前,防止利益冲突制度已经成为很多国家反腐倡廉的主要制度之一,并且“随着这一制度的不断完善,其在防止腐败方面的功效日益明显,防止利益冲突也逐渐从政府机构走向其他部门,如私营部门、非政府部门等,成为创造廉政国家的一个关键制度”[5]118。

从我国的现实情况来看,重人情、重关系是中国文化的重要特征之一。改革开放以来,尽管市场经济的发展扩大了人们的交往空间,改变了人们的交往方式,提高了人们的规则意识和法治意识,但是也应该看到,时至今日,遇事找关系的思维方式依然普遍存在。对领导干部而言,其生活环境就是由“工作圈”和“生活圈”组成的,一些领导干部在行使公共权力的过程中也会自觉、不自觉地考虑到与自己有各种“关系”的人。有的领导干部在思想深处认为“多个朋友多条路”,奉行“熟人好办事”的观点,在日常工作中特别注意利用职权编织各种关系网。这种情况很容易在观念上和行为上导致领导干部的利益冲突,当利益冲突情境激起领导干部作为政治理性人的自利本性时,就可能导致腐败的发生。从现实中看,有的党员干部正是在种种的“关系圈”中混淆了“公”与“私”的界限,只讲“朋友交情”不讲法规制度,最终陷入腐败犯罪的深渊,同时也使得公共权力的运行偏离为民众服务的轨道。正是基于此,习近平指出：“同学、同行、同乡、同事等小圈子也值得警惕……有的这种聚会里面有潜规则。”[6]76-77“有些干部聚在一起,搞个同乡会、同学会,一段时间聚一下……这种聚会最好不要搞,这种饭最好不要吃。”[7]26在党的十九大报告中,习近平进一步强调要“坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化”[1]63,并强调要：“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”[1]67总之,要预防和反对腐败,营造风清气正的生态环境,就必须最大限度地把各种“关系”与党员领导干部的职务行为隔离开来,尤其在新时代条件下反腐倡廉建设中,要巩固反腐败的压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利,必须注重完善防止利益冲突制度。这也是新时代反腐倡廉法规制度建设的一个重要着力点。

2 改革开放以来防止利益冲突制度的探索及其现状分析

实际上,改革开放以来,针对市场经济发展可能导致的利益冲突问题,中国共产党人在防止利益冲突制度建设方面进行了积极的探索。

2.1 相关的法规制度主要包括五大方面

2.1.1 对领导干部及其家庭成员、亲属的相关规定

早在1985年,中共中央、国务院就发布了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》。之后,又发布了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》。20世纪90年代,随着金融、证券行业快速发展,1993年,中共中央、国务院又发布了《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》。1997年,中共中央下发的《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》,对干部选拔任用中可能涉及与家庭成员、亲属之间的利益冲突问题进行了规定。2001年发布了《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》。2016年发布的《中国共产党纪律处分条例》规定了领导干部配偶、子女出现的利益冲突情况的具体处罚措施。

2.1.2 对领导干部兼职的有关规定

1988年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》。1989年,中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《关于清理党和国家机关干部在公司(企业)兼职有关问题的通知》。之后,发布的相关法规制度主要有：《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》以及2016年中纪委发布的《中国共产党纪律处分条例》,规定了“违反有关规定在经济实体、社会团体等单位中兼职”等情况的处罚措施。

2.1.3 建立了干部回避制度

建立健全干部回避制度是预防和遏制干部选拔任用中可能出现的不正之风和腐败的重要举措,也是为保证领导干部不因亲属关系、地域等因素对公务活动产生不良影响而作出一定限制性规定的干部管理制度,是防止利益冲突制度建设的重要内容。总的看来,关于干部回避制度,改革开放以来发布的法规制度主要有：《党政领导干部任职回避暂行规定》《公务员回避规定(试行)》《党政干部选拔任用工作条例》等。此外,国家法律法规也对此进行了规定,如2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》对公务员执行公务的回避作了明确的规定。

2.1.4 对领导干部工作可能出现的利益冲突情况的规定

1980年,中纪委发布了《关于杜绝接待工作中不正之风的通知》。1984年发布了《关于重申严禁接待工作中不正之风的通知》。之后,又相继发布了《关于严禁对领导干部请客送礼的通知》《关于简化各级领导干部外出活动接待工作的若干规定》《关于坚决制止干部用公款旅游的通知》《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等;十八大以来,又制定了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定、六项禁令》等。所有这些对于推进党的作风建设,对于防止利益冲突都起到非常重要的作用。

2.1.5 涉及领导干部各种社会关系方面防止利益冲突制度

早在1981年7月,中纪委发布了《关于严肃党纪,杜绝“关系户”不正之风的通告》。之后,2002年中共中央纪委、中共中央组织部、总政治部又发布了《关于领导干部不得参加自发成立的“老乡会”“校友会”“战友会”组织的通知》。上述规定,进一步扩大了对领导干部行为的限制范围。

总的看来,改革开放以来,为了防止利益冲突,党在利益冲突制度建设方面作了积极的探索和实践,相继发布了一系列的党内法规制度。不仅如此,目前有些地方在防止利益冲突的探索中还制定了专门的防止利益冲突制度。如2011年浙江省纪委制定的《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》,2013年辽宁省纪委制定的《辽宁省党员领导干部防止利益冲突若干规定》。与此同时,一些地市一级的地区如苏州市委也制定了《苏州市党员领导干部防止利益冲突暂行办法》,威海市纪委制定了《威海市党政领导干部防止利益冲突暂行规定》,温州市纪委、温州市监察局制定了《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》。所有这些对于防止利益冲突制度建设,预防腐败都起到非常积极的意义。但总的看来,当前防止利益冲突制度建设还面临一些问题。

2.2 防止利益冲突制度建设面临的一些问题

2.2.1 防止利益冲突制度还有待完善

改革开放以来,虽然防止利益冲突制度在内容上不断丰富和完善,但总的看来依然面临一些问题。一是很多关于防止利益冲突的要求分散在相关规定之中,这些规定大都侧重于提出禁止性的要求,规定了“不得”“不准”等各种情形,而对相关的惩罚措施却没有加以明确规定,或者规定的不够详细,由此也影响法规制度本身的权威性;二是有关制度的规定还有待进一步细化。例如在收受礼品制度方面,目前,关于禁止收受礼品情形的规定不明确,也不好区分合法人情交往与不合法的人情交往。再以干部回避制度为例,《公务员回避规定(试行)》对公务员任职回避、地域回避和公务回避都做了规定,不过也有需要进一步细化的地方。如关于公务回避的规定中,对“其他可能影响公正执行公务的”情形如何精准界定?这些问题如果不能得到很好解决,就有可能影响干部回避制度的实施效果。三是有些领域的防止利益冲突制度还有待强化。在市场经济深入推进的情况下,有些领域发生利益冲突频率非常高,尤其是“公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域(简称‘三公’领域)是当前我国公共权力比较集中、利益冲突易发多发的重点领域”[8]。不过,目前只是少数地区对“三公”领域防止利益冲突制度进行了一定的实践,这方面的法规制度还有待进一步探索。

2.2.2 缺乏防止利益冲突的专门性法规制度,且制度系统内部存在冲突的现象

总的看来,不同时期制定的关于防止利益冲突制度主要针对不同时期的突出问题,如改革开放初期,针对市场经济发展中领导干部经商问题,就制定了关于领导干部配偶、子女经商问题法规制度。随着金融市场的发展,就有了在金融、证券业中防止利益冲突的法规制度,这些规定有很大的时效性,但也存在前瞻性、稳定性不足的特点。不仅如此,由于防止利益冲突制度的相关规定主要分散在不同的法规制度之中,缺乏整体规划,现有发布的法规制度在具体内容规定方面还存在局部相互冲突的现象。以领导干部及其子女经商、办企业方面防止利益冲突制度建设而言,领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为是滋生腐败的重要原因,近年来虽然国家加大查处力度,领导干部经商入股的现象大大减少,但是权力背后操作,尤其是领导干部利用职权和职务上的影响,为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商办企业提供便利和优惠条件的现象依然存在。正因为如此,改革开放以来党非常重视加强这一方面的党内法规制度建设。但是,由于不同党内法规制度发布的背景不同,具体的要求也存在着很大的差异,在实践中也必然给党内法规制度的适用带来很大的不确定性。

此外,目前防止利益冲突的党内法规和国家法律法规之间也还存在不一致的现象。如关于干部回避制度的规定中,根据中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014)第五十五条却规定：领导干部“不得在本人成长地担任县(市)党委和政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十八条同时规定：“选拔任用乡(镇、街道)的党政领导干部,由省、自治区、直辖市党委根据本条例制定相应的实施办法。”但《中华人民共和国公务员法》(2005)第六十九条却规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避。”[9]16上述两者的规定显然存在差别,尤其《党政领导干部选拔任用工作条例》只是适用于县级主要领导,但并不适用于乡镇党政领导。在实践中,很多地方组织部门是依据《党政领导干部选拔任用工作条例》任免干部的,以至于在实践中往往造成党内法规制度与国家法律法规之间的冲突。

2.2.3 防止利益冲突的支撑保障体系建设有待进一步推进

防止利益冲突制度的有效运行离不开一系列的支撑保障,就党内法规制度来看,为了掌握领导干部相关情况,2010年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。但《关于领导干部报告个人有关事项的规定》将报告的对象只是限定于县处级副职以上(含县处级副职)的干部。从实践中来看,目前腐败问题不仅仅局限于较高职位的领导干部,科级甚至是村级干部也同样有着严重的腐败的问题,尤其是在发达地区,“苍蝇式”腐败现象是比较突出的。在此情况下,是否需要进一步扩大报告的主体,如将科级干部纳入到报告主体的范围之中,是领导干部报告制度建设中需要思考的重要问题。不仅如此,防止利益冲突制度建设离不开社会信用体系制度建设的有效推进。但从当前社会现实来看,目前我国社会信用制度建设还相对滞后,相关的信息平台建设也有待进一步推进,公职人员报告的个人和家庭金融相关信息核实不便或无法核实,不利于防止利益冲突制度的贯彻落实。

3 新时代推进防止利益冲突制度建设的路径探析

“长期以来,腐败对党的形象破坏性最烈、杀伤力最大。”[10]十八大以来,党中央把惩治腐败作为重要的抓手,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,“老虎”“苍蝇”一起打,形成了反腐败斗争压倒性态势。但是也必须看到,反腐败斗争减少存量的任务还很重。对此,十九大报告指出：“当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”[1]672018年1月,习近平在十九届中纪委二次全会的讲话中进一步指出：“要推动全面从严治党向基层延伸,严厉整治发生在群众身边的腐败问题。”[2]新时代要推进全面从严治党,完善预防腐败制度,就需要针对当前防止利益冲突制度面临的问题,探寻防止利益冲突制度建设的有效路径。

3.1 完善防止利益冲突法规制度本身

如上所述,改革开放以来,我们发布了大量的防止利益冲突法规制度,但相关的法规制度还存在不完善的地方。为此,需要做到：一是完善现有党内法规制度的逻辑结构。防止利益冲突制度本身应遵循制度设计和制度运行的基本要求。针对目前很多防止利益冲突制度侧重于提出禁止性要求,而没有规定明确的惩罚措施的现实,要求我们在推进防止利益冲突制度建设中完善防止利益冲突法规制度的逻辑结构,即在规定领导干部的禁止性行为的同时,明确具体性的惩罚措施,以便于防止利益冲突制度的贯彻落实。二是注重对防止利益冲突加以细化。以收受礼品制度为例,可以结合新时代党的作风建设的实际,进一步细化有关规定,明确执行礼品登记上交制度的受理部门和程序以及对违反制度的具体处罚措施,以此给公职人员提供清晰的制度规范,保证制度的有效贯彻落实。三是强化重点领域的利益冲突制度建设。针对当前“三公”领域利益冲突频发、腐败问题容易产生的问题,要对这些重点领域制定与完善防止利益冲突制度。

3.2 注重顶层设计,适时制定专门的防止利益冲突法规制度

当前关于防止利益冲突制度主要分散在不同的法规制度之中,不利于防止利益冲突制度的贯彻落实。虽然,目前很多地方对构建专门的防止利益冲突制度进行了积极探索,但是不同地区对防止利益冲突制度的规定无论在结构还是在具体内容上都呈现出很大的差别。比如威海市纪委发布的《威海市党政领导干部防止利益冲突暂行规定》(以下简称《暂行规定》)分总则、防止利益冲突的主要措施、发生利益冲突的处理和责任追究几大部分;辽宁省纪委制定的《辽宁省党员领导干部防止利益冲突若干规定》(以下简称《若干规定》)分为总则、防止利益冲突的行为限制与监督实施等部分;温州市纪委、温州市监察局制定的《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》(以下简称《暂行办法》)分为总则、行为规范、回避实施几部分。在具体内容上,不同地区的探索也有着很大差别。如在防止利益冲突制度主体规定方面。威海市发布的《暂行规定》适用的对象主要是副县(处)级以上领导干部。而辽宁省发布的《若干规定》规定的对象是泛指所有的党员干部。温州市的《暂行办法》规定的对象则是指所有国家机关中从事公务的人员。不仅如此,有的地方发布的法规制度还有明显不足。如温州市的《暂行办法》大都规定“不得”各种情况,没有规定明确的处罚措施。因此,新时代推进防止利益冲突制度建设,要注重系统地总结实践经验,强化顶层设计,适时出台专门的防止利益冲突法规制度,从整体上推动防止利益冲突制度建设,并为各地区防止利益冲突制度建设提供基本依据。这一制度包括以下几个基本要求：(1)防止利益冲突的主体。(2)防止利益冲突的各种限制性行为的规定,包括任前、任中、离任的规定。(3)利益回避的具体要求。(4)利益处理,包括发生利益冲突的处理和责任追究办法等。从长远来看,需要进一步将防止利益冲突制度上升为国家法律法规,制定《防止利益冲突法》,进一步增强制度的权威性。

3.3 构筑防止利益冲突制度有效运作的支撑基础

防止利益冲突制度的有效运行离不开一系列支撑条件,从当前来看,要夯实防止利益冲突制度有效运作的基础需要做到：一是完善领导干部报告个人有关事项制度。在报告主体上,结合当前干部报告制度面临的问题,目前可以考虑在省一级对《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称《规定》)加以细化,尤其是将在职的科级副职以上(含科级副职)的党员领导干部纳入报告的主体之中,同时明确报告的流程和要求,或者单独制定与《规定》相配套的《关于科级干部报告个人有关事项的实施办法》,进一步扩大报告的主体范围。二是加强防止利益冲突管理工作的信息化建设。在新时代信息化不断推进的条件下,防止利益冲突制度也要加强信息管理工作。一方面要完善领导干部信息库建设,将领导干部的相关信息,包括配偶、子女等相关关系人等事项录入领导干部信息库,完善领导干部廉政档案和诚信档案。另一方面,建立健全相关电子平台建设,通过发挥“平台+制度+科技”新型监督模式的作用,为防止利益冲突制度提供支撑,尤其是针对当前“三公”领域利益冲突频发、腐败问题容易产生的问题,要将公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理各个环节等纳入电子监察范围,有效遏制“三公”领域利益冲突问题的发生,以此保障防止利益冲突制度的贯彻落实。三是加强社会诚信体系建设。一方面要建立制度化的诚信文化宣传教育机制,不断提高民众的诚信意识。另一方面要加强诚信制度体系建设。如建立“诚信信息采集记载制度、失信行为处罚制度、诚信档案管理制度等”[11]。鼓励有条件的地方、部门在公务员职务晋升、评优评先中查询信用记录,进一步减少领导干部在工作中发生利益冲突的可能性,完善预防腐败制度。

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社,2017.

[2] 习近平在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调全面贯彻落实党的十九大精神以永远在路上的执着把从严治党引向深入[N].人民日报,2018-01-12.

[3] 杨绍华.把权力关进制度的笼子里——中国特色反腐倡廉制度创新研究[M].北京：中国方正出版社,2013.

[4] 唐晓清,杨绍华.防止利益冲突制度：国际社会廉政建设的经验及启示[J].当代世界与社会主义,2011(2)：135-139.

[5] 段龙飞,任建明.香港反腐败制度体系研究[M].北京：中国方正出版社,2010.

[6] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社,2015.

[7] 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社,2015.

[8] 杨绍华.对我国当前“三公”领域利益冲突易发多发问题的思考[J].红旗文稿,2011(3)：32-33.

[9] 杨士秋,王京清.公务员法配套政策法规文件汇编[G].北京：党建读物出版社,2008.

[10]齐卫平.中国共产党廉洁形象建设的思考[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2017(5)：3-8.

[11]王新刚.社会主义诚信价值观的时代境遇及培育策略[J].学术论坛,2016(12)：55-58.