贯彻落实习近平总书记重要讲话精神全面强化长江经济带发展水利支撑保障——访水利部长江水利委员会主任马建华

推动长江经济带发展是关系国家发展全局的重大战略。2018年4月24—26日，习近平总书记深入湖北宜昌市和荆州市、湖南岳阳市以及三峡坝区等地，实地了解长江经济带发展战略实施情况，在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。如何理解总书记关于长江经济带发展讲话精神，进一步做好长江大保护的水利工作，本刊记者专访了水利部长江水利委员会主任马建华。

中国水利：继2016年在重庆召开推动长江经济带发展座谈会后，习近平总书记再次考察调研长江经济带发展，并召开专门座谈会，这是党的十九大后对长江经济带发展的第一次系统部署。您如何理解总书记这次考察的重大意义？

马建华：习近平总书记这次考察，一方面在于实地检查2016年1月重庆座谈会以来 “共抓大保护、不搞大开发”的成效；另一方面在于进一步统一思想认识，要把全社会的思想统一到“生态优先、绿色发展”的认识上来，在坚持生态环境保护的前提下，推动长江经济带科学发展、有序发展、高质量发展。

作为流域机构，水利部长江水利委员会一定要认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，始终坚持保护中发展的总体治江思路，加快构建防洪抗旱减灾、水资源利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系，到本世纪中叶全面建成“安澜、绿色、和谐、美丽”四个长江，为长江经济带发展和全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供全面的水利支撑保障。

坚定战略导向

中国水利：习近平总书记在座谈会上明确提出，新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。请问助力长江经济带发展，水利应该如何认识实践这五大关系？

马建华：习近平总书记提出需要正确把握的这五个关系，明确了长江经济带进一步发展的战略思路，指明了深入推动长江经济带发展的方向。水是生命之源、生产之基、生态之要，我们要结合治江工作的具体实践，深入思考、正确把握、积极践行，在治江事业发展中正确处理好长远与当前、保护与发展、整体与分步、建设与管理、总体与局部五个关系，促进治江事业又好又快的发展。

一是要正确处理长远与当前的关系。我们要坚持“立足长远、强化当前”的原则，全面加强长江流域水生态环境保护与修复。水生态环境是生态环境的重要组成部分，涉及诸要素和全流域，要从水生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹谋划、整体推进，研究制定长江流域水生态环境保护与修复行动方案，系统安排长远工作举措，以增强各项措施的关联性和耦合性。在谋划好长远的基础上，针对突出问题，积极推进长江流域水生态环境保护三年行动计划实施，组织开展入河排污口整改提升、岸线保护与利用专项检查行动、生态环境用水保障专项检查行动、中下游通江湖泊生物通道修复专项行动等工作，逐步推进长江流域水生态环境保护与修复向纵深发展。实现整体推进和重点突破相统一。

二是要正确处理保护与发展的关系。我们要坚持“在保护中发展、在发展中保护”的原则，统筹推进治江事业绿色发展。要在全面调查长江水生态环境状况和存在主要问题的基础上，以问题为导向采取有力措施，加强水生态环境保护与修复，推进水土保持，强化岸线利用管理和河道采砂管理，切实加强水生态环境保护。要在全面分析治江事业发展水生态环境制约因素和水资源、水环境、水生态承载能力的基础上，坚持水生态环境保护优先，科学安排水灾害防治和水资源开发布局，把水灾害防治和水资源开发对水生态环境的影响严格控制在自然生态系统允许的范围内，统筹保护与发展。要在水灾害防治和水资源开发中采取全面的舒缓措施，并充分发挥水工程的生态环境效益，把对水生态环境的影响降到最低程度。实现水生态环境保护和治江事业发展相统一。

三是要正确处理整体与分步的关系。我们要坚持“整体谋划、稳步推进”的原则，不断推进治江事业全面发展。要根据新形势新要求开展长江流域综合规划修订，并建立规划实施评估制度，适时修改补充完善，做好治江事业发展总体谋划。根据治江事业发展目标，制订路线图、时间表，分阶段稳步推进，一张蓝图绘到底。实现整体谋划和分步推进相统一。

四是要正确处理建设与管理的关系。我们要坚持“建设与管理并重”的原则，全面强化涉水事务管理。要彻底摒弃以工程建设为主导的治江事业发展思路，全面加强涉水事务管理，实现从重建轻管向建管并重的根本性转变，在加强水利工程建设的同时，更加注重涉水事务管理，全面提高流域综合管理水平和能力。实现工程建设与涉水管理相统一。

五是要正确处理总体与局部的关系。我们要坚持“局部服从总体”的原则，不断加强治江事业协同发展。治江事业发展涉及发展改革、生态环境、自然资源、应急管理、交通运输、农业农村等多部门，关系上下游、左右岸等多区域，我们要运用系统论的方法，建立跨部门跨区域的协调机制和联动机制，形成工作合力，促进协同发展。实现总体发展和局部发展相统一。

强化保护修复

中国水利：在宜昌考察时，习近平总书记强调长江经济带建设要“共抓大保护、不搞大开发”，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把长江生态修复放在首位，保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发。目前长江流域水生态状况如何？对抓好长江大保护，有哪些目标和举措？

马建华：经过长期的治理和保护，长江流域水生态环境状况有所改善，但与美丽中国的建设目标仍有较大差距，主要表现在部分区域生态环境用水保障不足、水环境保护压力加大、水生态系统功能受损、水土保持任务繁重，加之上中下游生态补偿机制尚未建立，均对长江流域水生态环境保护提出了更为严峻的挑战。同时，长江流域内工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，区域发展不平衡不充分、传统粗放型发展方式仍未得到彻底扭转，流域水生态环境保护与修复工作的复杂性、艰巨性和长期性没有改变，在经济社会快速发展的形势下，流域水生态环境保护压力持续增大。

为落实《长江经济带发展规划纲要》《长江流域综合规划（2012—2030年）》，助力美丽长江建设，长江委组织研究制定了《长江流域水生态环境保护与修复行动方案》《长江流域水生态环境保护与修复三年行动计划（2018—2020年）》，拟全面开展长江流域水生态环境保护与修复工作，主要措施包括夯实基础工作、完善规划体系、健全法规政策、创新体制机制、加强行政管理、强化执法监督、提升管理能力、强化科技支撑、推进生态修复和开展专项行动等。到2035年，流域水域生活、生产和生态空间和谐共生，和谐的江湖关系基本建立，流域水生态环境根本好转，美丽长江目标基本实现。到2050年，流域内水资源开发、利用、节约、保护、管理水平居世界前列，水生态环境得到全面保护和修复，水生态文明全面提升，水清岸绿、河畅景美的美丽长江全面实现。

加强水患防治

中国水利：习近平总书记乘船沿长江进行考察时强调，人与水的关系很重要。世界几大文明都发源于大江大河。人离不开水，但水患又是人类的心腹大患。人类在与自然共处、共生和斗争的进程中不断进步。现在，水患仍是我们面对的最严重的自然灾害之一。要认真研究在实现“两个一百年”奋斗目标的进程中，防灾减灾的短板是什么，要拿出战略举措。请问目前长江防汛抗旱面临哪些问题？应对防汛抗旱，下一步有何考虑？

马建华：长江委始终坚持把流域防洪抗旱减灾作为首要任务。经过几十年的工程措施和非工程措施建设，流域防洪抗旱减灾体系已基本形成，防洪抗旱能力显著提高。特别是三峡工程建成运行，流域防洪抗旱形势发生了根本性变化。但是，我们也要看到，流域水旱灾害防御能力与经济社会发展水平和人民对美好生活的向往仍不相适应，防洪抗旱减灾体系仍存在支流湖泊堤防标准低、分蓄洪区建设滞后、病险水库除险加固任务繁重、河道崩岸加剧、山洪灾害频发、城市内涝严重等诸多薄弱环节。随着全球气候变化和城镇化加速推进，新时代对长江防洪抗旱的要求也越来越高，我们必须清醒认识到长江流域防洪抗旱工作的重要性、艰巨性、复杂性和长期性。

习近平总书记在强调治理水患时指出，和谐是共处平衡的表现，但达成和谐需要有很多斗争。因此，我们一定要按照习近平总书记的要求，正确处理好人与水的关系，既要防治好水患，也要给水以出路。长江委将深入贯彻习近平总书记防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”重要论述，全面落实防灾减灾各项措施。一是加强统筹谋划，认真梳理水患防治存在的问题和短板，研究制定建设方案；二是加强薄弱环节建设，尽快补齐防洪抗旱减灾体系的短板；三是加强监测预报预警，提高预报精度，延长预见期；四是加强工程统一调度，统筹安排“拦、分、蓄、滞、排”等各项措施；五是加强工程巡查指导，确保险情早发现、早控制、早排除，保障水利工程安全；六是加强灾害风险管理，抓紧编制并推广应用洪水风险图，科学规避和减小水灾害风险；七是加强灾害救助管理，建立健全中央和地方跨部门跨区域灾害救助物资储备和应急联动机制。进一步完善防洪抗旱减灾体系，确保防洪安全。

重视河道整治

中国水利：长江中下游干流河道与沿江地区经济社会发展关系密切。稳固的护岸、通畅的河道，是沿江地区经济社会发展的重要安全屏障和基础设施。请问长江河道整治情况如何？

马建华：习近平总书记在考察中高度重视长江中下游干流河道崩岸治理工作，于25日上午专门听取长江河势控制和崩岸治理等情况汇报。长江委高度重视河道整治工作，几十年来通过制定治理规划、强化监测巡查、加强节点控制、加快崩岸治理、强化应急抢护等措施，全面加强了长江中下游干流河道河势控制和崩岸治理，目前长江中下游干流河势总体稳定。

由于长江上游干支流控制性水库陆续投运拦沙、水土保持减沙、河道采砂和主产沙区未遇强降水等因素的共同影响，三峡水库建成以来入库泥沙减少约67%，加之三峡水库的拦沙作用，宜昌站来沙减少93%，长江中下游干流河道面临长期“清水”下泄的局面，中下游干流河道已发生长河段、大幅度的冲刷调整，且还将维持相当长时间。河道冲刷造成局部河势变化、崩岸强度加大，影响河势稳定和沿江工程设施安全。

长江中下游干流河道冲刷是一个长期复杂的变化过程，必须引起高度重视，采取有效措施应对。一是要系统开展河道观测和基础研究，及时掌握变化情况、科学研判变化趋势；二是要尽快建立崩岸预警和应急抢护长效机制，科学预警崩岸险情，及时有效开展应急处置；三是要积极开展中下游干流河道的系统治理，稳定河势、保障安全。

科学利用岸线

中国水利：长江是横贯我国东西的水运大动脉，素有“黄金水道”之称。我们了解到，为保护好长江岸线这一重要资源，2016年水利部、国土资源部曾印发《长江岸线保护和开发利用总体规划》。请问目前岸线利用存在哪些问题，下一步有哪些打算?

马建华：长江岸线是处于水陆结合位置的稀缺性资源，是长江生态系统的重要组成部分，是沿江港口码头、取用水设施、沿江产业及城镇布局的重要依托，是推动长江经济带绿色发展的重要保障和支撑。长江委历来高度重视长江岸线管理保护工作，始终将此项工作作为长江保护和治理开发的重要任务，根据相关水法规的规定和水利部的授权，颁布了一批与岸线管理相关的流域规范性文件和规章制度，逐步完善流域管理和区域管理相结合的岸线管理保护体制，不断加强水行政执法能力建设，依法加大对违法违规岸线利用行为的打击力度。目前岸线利用总体有序。

受经济社会发展阶段制约和历史条件限制，目前长江岸线利用仍存在诸多问题：一是部分区域不合理的岸线利用布局对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响；二是局部江段岸线利用效率低；三是部分江段岸线资源相对紧缺的矛盾日渐凸显；四是已利用岸线总体表现为生产岸线居多、生态岸线偏少的利用格局；五是部门协作、区域联动监管机制尚未建立。这次考察习近平总书记指出，长江岸线港口乱占乱用、多占少用、粗放使用的问题依然突出，流域环境、风险隐患依然突出。现在还是没管住！

我们必须清醒地认识到当前长江岸线管理保护与习近平总书记的指示要求还有较大差距。我们要坚决贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会重要讲话精神，始终坚持问题导向，以壮士断腕的决心和超常规的举措，尽快建立最严格的岸线管理制度，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，坚决刹住部分区域长江岸线资源无序利用、破坏性利用。一是全面加快“长江保护法”立法进程，通过立法明确水利部门为长江岸线管理保护的责任主体和交通、住建、生态环境、农业农村、自然资源等部门的责任，加强相关部门配合联动。二是加快实现长江岸线管理保护“多规合一”，统筹衔接好不同行业保护与利用的目标和任务。三是建立河流岸线生态环境保护红线制度，科学划定并严守河流岸线生态保护红线；对需要保护的河流岸线，禁止开发利用，实行强制性严格保护。四是健全跨部门跨区域协作机制，以统一的目标、有序的分工、紧密的协作、强大的合力，共同加强长江岸线管理保护。五是开展长江岸线利用联合执法，以全面推行河长制湖长制为契机，推动建立流域与区域、水利部门与其他相关部门之间的联合执法机制，共同加强岸线利用事中事后监管。六是探索建立有偿使用及使用权出让、转让、退出制度，以“长江保护法”立法为契机，设定河湖水域岸线有偿使用相关条款，研究制定岸线使用权出让、转让、退出等相关制度，以河湖岸线水域的有偿使用促进岸线资源的节约、集约利用。

强化采砂管理

中国水利：非法采砂曾是长江治理的一大顽疾。为了加强河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全，2002年《长江河道采砂管理条例》正式施行，至今已有16年。请问目前河道采砂管理情况如何？

马建华：《长江河道采砂管理条例》实施16年来，长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变，通过完善法规、统一规划、加强监管、强化合作、提升能力，开创了河道采砂管理的“长江模式”，形成了采砂管理秩序总体可控和稳定向好的局面。特别是“两高”非法采砂入刑的司法解释颁布实施，为打击非法采砂提供了更加有力的法律武器。

随着长江来沙量的大幅度减少，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾日益显现，长江采砂管理仍然存在一些问题。一是由于高额利润的驱使，局部江段偷采现象时有发生。二是非法采砂船改装与建造、“三无”涉砂船舶等处于无人管理的状态。三是水利与交通、公安、农业农村、生态环境等部门合作机制有待进一步完善，非法采砂入刑后公检法与水利的“两法”衔接亟待建立。四是以港池、码头、航道、取水口、涵闸等工程疏浚的名义，进行非法采砂的行为逐年增加，亟待规范。五是部分基层采砂管理部门的执法能力，距离水利部“四个专门”的要求仍有较大差距。4月25日，习近平总书记在岳阳考察时指出，当务之急是刹住无序开发，依法从严从快打击非法排污、非法采砂等破坏沿岸生态行为。

我们必须坚决贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会重要讲话精神，坚持以问题为导向，明确“保平稳、防反弹、保稳控、促治本”的工作思路，进一步强化采砂管理措施。一是落实责任“保平稳”,以全面推行河长制为契机，督促流域各级政府抓好长江河道采砂管理地方行政首长负责制的落实，督促各级河长认真履行职责。二是多措并举“防反弹”，督促各级政府结合当前公安部门“扫黑除恶”专项斗争和非法采砂入刑的有利契机，加强与公安、交通等部门的合作，通过日常巡查、联合执法、专项打击和集中整治等措施，依法从严打击非法采砂行为。三是大胆作为“保稳控”，督促各级政府及其相关部门不断完善采砂管理的部门合作机制，形成执法合力，大力提升执法能力，按疏堵结合的原则严格许可，严打越界、超量、无证等非法采砂行为。四是创新思路“促治本”，深入研究长江采砂管理的新情况、新问题，积极开拓创新工作思路，尤其是在“三无”船只的整治、采砂船舶建造和改建企业的监管、非法砂场的治理等方面，与各地政府及公安、交通等部门积极合作，力促在治本上取得新成效。

健全体制机制

中国水利：习近平总书记调研考察时强调，长江经济带不是一个个独立单元，涉及11个省份，要树立“一盘棋”思想，全面协调协作。您认为目前在流域管理的体制机制方面还存在哪些问题，如何才能调动各方力量共同抓好长江大保护？

马建华：60多年来，长江委深入贯彻中央治水方针和水利部党组决策部署，坚持以规划为先导、防洪为重点、大型水利工程建设为基础、水行政管理为手段、科技创新为支撑，流域管理职能不断加强,初步建立了以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，在水资源节约、配置和保护、河湖水域岸线管理、采砂管理、水政执法等方面充分发挥流域管理机构的作用，维护了流域良好的水事秩序。但面对共抓大保护的要求，流域管理体制机制仍有诸多问题。一是流域综合性法律法规仍属空白，法律法规之间衔接性与协调性不强，不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清。二是跨部门、跨区域的联动协调不够，争端解决机制不完善。三是信息交流渠道不畅通，信息共享不充分，难以形成约束性强和权威性高的决策支持。四是流域规划刚性约束不强，统一监测体系不完备，综合执法能力不足。

长江委作为长江流域管理机构，要按照习近平总书记重要讲话精神，在水利部党组坚强领导下，进一步完善流域管理与区域管理相结合的管理体制，建立健全跨部门和跨区域的协调机制，建立流域信息共享机制，完善公众参与机制，形成合力、系统治理。当前要在水利部指导下积极推动开展以下工作。一是高位推动、统筹协调，建立高层次的流域管理议事协调机制。推动建立由相关部委、流域管理机构、流域省级人民政府参加的长江经济带涉水管理联席会议制度，负责有关涉水管理工作的重大事项的协商协调。二是综合管理、统分有序，不断强化流域机构统一规划、统一调度、统一监测、统一监管等管理职能。三是立法先行、依法治水，加快推进“长江保护法”立法进程及水资源保护、水工程联合调度、岸线利用等相关配套法规的出台实施，协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益冲突，解决长江流域保护中存在的特殊问题。

夯实基础工作

中国水利：习近平总书记此行考察反复讲创新，考察三峡工程时强调，大国重器必须掌握在自己手里。座谈会上也提出，要把科教优势、人才优势转化为推动长江经济带的发展优势。请问您对此如何理解？

马建华：这次考察，充分显示出总书记对科技创新、人才培养和综合监测等推动长江经济带发展基础工作的重视。为充分发挥水利在长江经济带发展中的支撑与保障作用，长江委将始终坚持科技兴委、人才强委的战略，进一步夯实基础工作。一是加强科技创新，始终使我国水利水电工程勘察、规划、设计、建设、运行技术水平处于世界领先地位。二是加强三峡工程等控制性水利水电工程的优化调度和联合调度，充分发挥其防洪、发电、航运、供水、生态等综合利用效益，扎实做好三峡枢纽水运新通道的前期论证工作。三是加强综合监测，加快实施长江流域以水文监测站网为依托的综合监测站网建设，通过统一规划、分工负责、资料共享，逐步建成各部门各区域共建共管共享的流域水量水质泥沙水生态综合监测体系。四是加快信息化建设，加快长江流域控制断面监督管理监测能力建设，推进建设长江流域水安全大数据中心，推动建立共建共享的数据库或数据平台。五是加强基础理论及关键问题研究，为治江事业提供有力科技支撑。六是加强人才培养，加快高素质人才队伍建设，为治江事业提供人才保障。 ■