变革的逻辑：政府向社会力量购买图书馆服务的机理分析

杨晓东

（漯河职业技术学院图书馆 河南漯河 462002）

1 引言

政府向社会力量购买图书馆服务是当今世界政府向社会公众供给图书馆服务的基本模式。研究表明，在大多数发达的工业化国家里，政府对社会组织的这种依赖如此普遍，以至于政府资助已经成为社会组织经费的主要来源，社会组织也已经成为政府资助的广泛的公共服务主要载体[1]。社会力量参与图书馆服务供给是大趋势，在大多数情况下通过政府购买或与民间合作提供公共服务产生的效率会更高[2]。政府向社会力量购买图书馆服务又是我国推动政府治理模式创新、优化图书馆服务供给机制的重要途径。例如，2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定，“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务”；2017年5月7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出：“推动各级政府购买公共文化服务……鼓励社会组织和企业参与公共文化设施运营和产品服务供给”；2018年1月1日起实施的《中华人民共和国公共图书馆法》规定：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持”。支娟认为，政府向社会力量购买图书馆服务能够推动政府转变职能，创新服务方式，降低运营成本，提升资源利用效率，激发图书馆活力，提升服务品质，有效满足公众的文化需求[3]。

对于图书馆服务供给来说，政府向社会力量购买图书馆服务，不仅是引入了新的供给模式，更是对原有的政府通过设立公共图书馆进行垄断性供给相应服务的改造和变革。因此，政府向社会力量购买图书馆服务隐含了特定的变迁逻辑，蕴含着特殊的改革机理，这一机理可望通过对传统图书馆服务供给模式和政府购买图书馆服务模式进行比较分析而揭示，这构成了本文的主题。

2 文献评述与研究问题

2.1 作为公共产品的图书馆服务与供给模式的变迁

面向社会公众的图书馆服务作为公共产品有着深厚的历史背景和理论基础。①图书馆服务作为一种公共产品是当代公共经济学理论的一个共识，将图书馆服务同环卫、环保、公园、警察等公共服务一样，看作是政府必须向社会公众供给的公共产品[4]；②“由公共经费（收税）支持，面向社会公众提供免费服务”的公共图书馆制度肇始于英美而扩散至全球[5]，图书馆服务作为政府供给的公共产品贯穿于公共图书馆发展史；③在当前的研究中，公共图书馆和图书馆服务作为“公共产品”[6]的属性在更加坚实的理论和公共政策基础上得以确认。由此可见，图书馆服务嵌植于当代国家、政府与社会的关系网络之中，反映着国家治理的合法性和有效性。向社会公众供给图书馆服务，是作为国家代理人的政府必须承担的责任。

图书馆服务供给模式的变迁反映着公共产品供给模式的变革历程。传统的公共产品供给模式基于“政府—市场”的二分法，即认为公共产品应由政府供给，而私人产品交由市场配置；在此背景下，不同层级的政府设置隶属的公共图书馆，垄断性地供给图书馆服务成为不二选择。人们在探索公共产品最佳供给模式的过程中特别是席卷全球的新公共管理理论主张，通过分解公共产品的供给过程来实现公共服务供给的市场化，如萨瓦斯主张有必要区别公共服务中的消费者、生产者、安排者（提供者）作为公共服务的基本参与者，认为这一区分是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础[7]。这一理念对于包括图书馆服务在内的公共服务的意义在于，其打破了图书馆服务依赖政府设置的公共图书馆作为唯一供给主体的局面，而可以在科层制和市场机制的“自制或购买（Make or Buy）”之间进行选择。这正是贺伟[8]所指出的，政府购买图书馆服务是政府与图书馆服务组织签订向公众提供特定图书馆服务产品的契约，是“政府出资、契约管理、评估兑现”的新型图书馆服务供给模式。在最近的公共产品供给理论和实践中，政府购买的概念进一步打破了“自制或购买”二元模式，形成了协同供给（Make and Buy）[9]或网络化治理（Government by Network）[10]的图书馆服务供给模式，即更多的以伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成图书馆服务供给，并在服务运行方案中给予社会公众更多的选择权。正如苏福等人[11]所指出，社会化使得公共图书馆服务从单一依托国家财政支撑转向既由国家财政为主，也由社会、市场组织及个人等多元主体共同提供。上述研究表明，图书馆服务供给模式随着政府、市场和社会关系的调整而变革，总的趋势是图书馆服务供给模式越来越多样化。政府向社会力量购买图书馆服务在公共文化服务体系的顶层设计中得以确认，理解其对图书馆服务供给的改革机理成为亟待研究的议题。

2.2 政府购买与图书馆服务供给模式的变革

关于政府向社会力量购买图书馆服务给图书馆服务供给带来的变革，当前的研究主要有案例分析、边界划分和变革性质3种研究理路。①在案例分析研究中，研究者主要通过对相关典型案例的分析，描述政府购买的供给模式相对于传统图书馆服务供给模式的创新之处。例如，李红分析评估了无锡市新区图书馆、广州市南沙区图书馆和芜湖市镜湖区图书馆实行整体服务外包的时间节点、动力和承接者、外包方式、内容和监管等[12]。此类研究为人们在微观上透视政府购买给图书馆服务供给带来的变革提供了丰富的素材，但缺乏对变革机理的把握。②在边界划分研究中，研究者尝试通过设定一定的标准，区分政府购买图书馆服务背景下哪些图书馆服务应通过社会组织生产，而哪些仍应由公共图书馆进行生产。例如，马晓军引入交易成本经济学的效率标准，认为选择图书馆服务供给模式的决定因素在于该供给模式交易成本最小化[13]；胡莲香以图书馆服务市场的成熟度、政府购买图书馆服务政策的性质和图书馆服务的性质3个维度，构建一个政府购买图书馆服务范围的战略决策模型[14]。此类研究为人们从中观层面理解政府购买行为给图书馆服务供给带来的变革提供了判定的基准，但这些基准在图书馆服务供给过程中涉及到效率与公平、复杂性和简约主义的矛盾，也无法完整地阐述变革的机理。③在变革性质的研究中，研究者分析了政府购买带给图书馆服务供给模式变革的性质。例如，陈传夫等人指出，在图书馆转型实施过程中，在资金、技术、人力都可能面临风险的情况下，图书馆应该吸纳更多的社会力量参与到图书馆治理和公共服务体系中来，实现图书馆转型“成本社会化”[15]；张军华认为，提出政府购买图书馆服务虽然没有改变公共图书馆制度的本质，但改变了图书馆服务的供给模式和委托代理关系，给公共图书馆带来变革的压力[16]。此类研究为人们从宏观层面理解政府购买给图书馆服务供给带来的变革提供了总体框架，也与本文的研究主题最为接近，并提供了启示和借鉴。但本文着眼于对政府购买图书馆服务这一新供给模式所蕴含的变革逻辑和演进理路进行更加系统、清晰的阐述。

2.3 研究问题

上述研究的启示是图书馆服务供给模式的变迁遵循了公共产品供给模式变革的历程；政府向社会力量购买图书馆服务打破了过去那种传统供给模式一统天下的局面；政府购买模式推动了图书馆服务供给的供给过程、主体关系、实现机制、发展动力、供养关系和价值取向等方面的变革。基于此，本文采用比较分析法，通过对传统图书馆服务供给模式和政府购买图书馆服务模式比较分析，来阐述政府向社会力量购买图书馆服务所蕴含的机理，揭示促成图书馆服务供给的公平性、有效性和公共性的变革逻辑。

3 政府购买图书馆服务的变革机理分析

3.1 通过对供给过程的合理分解实现供给环节的重塑

在传统的供给模式中，图书馆服务供给过程相对简单，涉及到的主体主要有政府、公共图书馆和社会公众。3个主体的关系也相对简单，公共图书馆作为政府设立的事业单位成为政府履行图书馆服务供给责任的代理人，社会公众通过公共图书馆获取服务。其基本逻辑可以表述为：作为国家主权终极所有者的社会成员需要信息知识公平获取、作为国家代理人的政府设置公共图书馆、公共图书馆满足社会成员的信息知识公平获取的需求[17]。在其中，政府承担着多重角色，它既是图书馆服务的出资者、生产者和提供者（委托隶属的公共图书馆），又是规则制定、执行、评估和监督者；而社会公众是服务的消费者。政府多重角色的混杂往往使得图书馆服务供给在宏观层面对公共图书馆投入不力、管理不规范、发展动力不足，而微观方面管得过多过死、活力不足。如李国新等人的调查显示，中部地区出现了一些地方政府公共文化服务主体责任落实不到位；有的地方政府甚至取消了基本保障投入，没有落实免费开放经费的地方配套资金等状况，是形成公共图书馆事业“中部洼地”现象的重要原因[18]。

政府购买模式区分了图书馆服务的“提供”与“生产”，将“掌舵和划桨分开”，其中，“掌舵”是指公共服务供给的决策和提供，而“划桨”是公共服务的生产[19]12。图书馆服务供给的参与者分为出资者、生产者、监管者和消费者；供给的过程可以细分成不同的环节，在每一个环节中按照主体性质引进多元化竞争主体。这其中，政府的角色定位是出资者和监管者；公共图书馆或生产图书馆服务的社会力量是生产者。社会力量主要包括公益性民间图书馆、图书馆服务企业或其他相关组织，公共图书馆与社会力量分别基于科层制与市场机制围绕图书馆服务生产进行竞争或合作；社会公众是消费者，但政府购买模式实现了消费者赋权，社会公众通过作为图书馆服务供给监管人的政府而拥有的选择最终产品的控制权，参与机制和消费机制更加体现社会公众的权益。由此可见，政府购买实现了对图书馆服务供给过程的合理分解，实现了供给环节的重塑，实现了图书馆服务生产主体的多元化。

3.2 引入市场化契约关系打破行政垄断关系，构建多主体之间的新关系

传统的图书馆服务供给是依靠政府设置隶属的公共图书馆来实现的，公共图书馆是图书馆服务供给的唯一主体，图书馆服务的生产和提供不做区别。这一配置模式有助于打破政治经济学经典理论所指出的公共产品供给中的排他性成本过高、“搭便车”现象和节约交易成本问题。但是，科层制成本、软预算约束和竞争不足导致的“套杯结构”[20]“岛屿结构”[21]“分配不公、供给不足”[22]等“政府失灵”现象，严重影响着图书馆服务供给的公平性、有效性和公共性。究其实质，在这一供给模式中，政府、公共图书馆与社会公众是以公共权力为纽带的，图书馆服务的供给构成了典型的行政垄断关系。

政府向社会力量购买图书馆服务是以市场化契约关系代替行政垄断关系的供给模式，是政府与社会力量基于市场化契约和法律关系实现图书馆服务供给，即政府提供资金、社会力量生产和向社会公众提供图书馆服务。在政府购买包括图书馆服务在内的公共服务过程中，关系确立是否符合契约精神是购买模式的重要评判标准。公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则，是购买关系需要遵循的准则[23]。就此而言，围绕图书馆服务的需求与供给，政府购买重塑了政府、公共图书馆、社会组织与社会公众之间的联系纽带和责任关系。因此，政府向社会力量购买图书馆服务是对国家、社会、社会公众之间关系的改造。改造的过程是基于市场化契约重塑政府、公共图书馆、社会组织和社会公众之间的结构性关系；改造的愿景是推动政府公共文化治理和图书馆服务供给模式的现代化。

3.3 以多种供给机制有效对接，有机组合优化图书馆服务供给

奥斯特罗姆指出，在公共服务供给方面，政府可以整合各提供主体的优势，将不同属性的公共服务交由不同的供给主体提供[24]。政府购买并不完全取代公共图书馆供给机制，其引入意味着图书馆服务供给多元化机制的发展。第一种机制即科层制机制，即政府通过设置公共图书馆，将图书馆服务供给纵向一体化；第二种机制是市场机制，即通过市场化契约来实现图书馆服务的供给；第三种是社会机制，即社会志愿力量提供图书馆服务。3种机制运作的基础分别是权威性的行政权力指令、市场化契约和社会志愿精神。政府购买模式以市场为纽带，以实现图书馆服务供给的公平性、有效性和公共性为出发点，实现了政府、市场与社会资源的有效对接、有机组合和优势互补，有着广泛的思想基础、法理基础和管理基础。

就思想基础而言，以多种图书馆服务供给机制对接和组合超越了政府、市场和社会在公共产品供给方面相互排斥、非此即彼的传统思维，打破了图书馆服务供给只能以特定机制的僵化思维。每一种图书馆服务供给机制都隐含着效率表现，同时也隐含着“政府失灵”“市场失灵”和“志愿失灵”等因素，最优效率的图书馆服务供给模式不是非此即彼地检讨每一种供给模式的“失灵”，而应该是综合平衡多种因素进行选择[25]。就法理基础而言，政府购买公共服务整合了政府、市场和社会3种公共产品供给机制，超越了原有的权责利归一的法理思维，实现所有权、供给权、经营权、生产权、享用权和评估权的合理分离与有机结合[26]。政府负有图书馆服务供给的法理责任，但将生产、提供、评估等权利以恰当的方式授予不同主体，通过重新塑造图书馆服务供给的委托—代理关系激发相关主体积极性，整合图书馆服务资源。就管理基础而言，政府购买模式不是将3种机制简单相加，而是将政府责任、契约规则和志愿能量以协调互补的方式克服自身存在的缺陷，实现图书馆服务供给的最优化。其中，政府责任意味着发挥其图书馆服务供给的合法性、正当性、权威性和稳定性而克服其垄断、低效和寻租倾向；契约规则意味着发挥其图书馆服务供给的竞争性、成本效益最大化、对需求的敏感性而克服其负外部性、信息不对称和垄断倾向；志愿能量意味着发挥其图书馆服务供给的自愿性、公益性和利他性而克服其固有的“资源不足、特殊主义、家长式作风和业余主义”[27]。

3.4 以政府、市场和社会的“多动力”为图书馆服务供给注入强大动力

政府购买模式意味着图书馆服务供给过程中，依靠政府供给的单一动力机制变为政府、市场和社会协同联动的多动力机制。张军华从国家和社会关系、公共政策、话语体系3个角度阐述了这种动力机制的来源，即它源于国家通过法治化、制度化和市场化重塑与社会关系的行动，国家不再将自身视为公共事务治理的垄断者，而转变为公共事务治理的协调者、合作者和制度供给者，反映了政府力求寻求更加高效、透明、灵活和多样化的政策工具，优化图书馆服务供给模式的意图，吸纳了新公共管理理论、公共选择理论、新制度经济学理论和多中心治理理论等，契合了我国建设法治政府和服务型政府的方向[28]。笔者认同这一观点，但进一步而言，政府购买之所以能为图书馆服务供给提供多动力机制，最直接的原因是政府治理现代化过程中政府工具的多样化。

政府工具是一系列具有相似特征的行动，其指向是治理和影响社会过程或致力于控制和治理社会进步的具有共同特性的政策活动的集合[29]。现代政府治理一个最明显的特征是有一系列的政府工具可供选择，每一种购买工具都包含着独特的程序、技能、机制和责任，对政府向社会力量购买图书馆服务动力的讨论最终都归结为对政府工具的选择和评价。因为，政府工具的选择不仅仅是技术决策，更是政治决策，对公共事务管理有着重要意义的技术操作性选择[30]，如奥斯本等将政府工具总结为补助、合同承包、贷款担保、特许经营、志愿服务和公私伙伴关系等36种[19]8-9。就图书馆服务供给而言，陈红认为，合同外包制、使用者付费制、补贴制、凭单制、特许经营制和采购配送制是主要方式，是今后政府购买图书馆服务的主要工具[31]。由此可见，国家和社会关系的变迁、公共政策的变革、话语体系的研究和政府工具的多样化，重新铸造了图书馆服务供给的改革动力，重新凝聚了图书馆服务供给的生产动力，重新培养了图书馆服务的发展动能。

3.5 以对图书馆服务的购买替代对图书馆服务生产者的供养

传统的图书馆服务供给，是以作为事业单位的公共图书馆来承担的，这形成了政府直接生产和提供图书馆服务的延伸。这一机制的最大特征是政府购买了生产图书馆服务的“人”，而不是供给图书馆服务的“事”。其基本逻辑是政府为履行向社会公众供给图书馆服务的责任，运用公共资源设立作为事业单位的公共图书馆；公共图书馆利用从政府获得的公共资源购置相应设施设备，招募和供养专业人员和后勤人员，按照政府行政指令从事图书馆服务的生产和提供。事实上，单位制是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能，具有功能合一性、非契约性、资源的不可流动性等内在特质[32]。事业单位组织的多重目标和特质往往不能相互协调，导致了职能定位不清、体制僵化、监管缺位、效率低下、竞争不充分等弊端，这些弊端在公共图书馆特别是基层图书馆中不同程度地存在着。如“湖南省衡阳市公共图书馆回访”调研组调查发现，“养图书馆比建图书馆难”，由于政府对公共图书馆的经费保障不到位，一些县级公共图书馆中存在着从过去的“书吃人”“人吃书”现象演变成“人吃楼”现象，即图书馆出租转借馆舍，以馆舍租金、转借补偿收入弥补人员或运营经费的不足；图书馆人员队伍庞大和来源杂乱，专业性低下[33]。

政府向社会力量购买图书馆服务以“事”（即图书馆服务供给）为核心，其基本逻辑是政府从履行满足社会公众图书馆服务需求的责任出发，通过公共资金支付费用，购买图书馆服务的契约化交易行为，从过去的政府（通过公共图书馆）直接提供图书馆服务过渡到在公共图书馆和市场购买之间进行选择。图书馆服务资源配置方式的变革形成了一个制度变迁的过程[13]。这意味着从过去政府以“养人”为特征的图书馆服务供给模式转向以向社会力量“买事”为特征的图书馆服务，将政府供给图书馆服务的责任有选择地直接交由社会力量来完成。如合肥市包河区滨湖世纪社区图书馆以政府购买服务的方式引入社会力量参与图书馆管理，其运行实践表明，这种政府管文化、企业办文化、公众享文化的社会化运作方式在克服原有不足、提升服务水平上取得了显著效果[34]。

3.6 以制度理性整合图书馆服务供给的工具理性和价值理性

政府向社会力量购买图书馆服务蕴含着图书馆服务供给的工具理性和价值理性的辩证关系。一方面，政府购买意味着，它在图书馆服务供给过程中强调“责任机制、产出结果和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用市场部门的管理理论、技术和工具，引入市场机制以改善竞争”[35]，其核心是追求图书馆服务供给的效率，具有工具理性的特征。但另一方面，研究者反思了政府购买可能产生的不良后果，并无法实现其预设的目标而达成价值理性。如政府购买模式预设了一个知道想买什么、从哪儿购买、到底买到了什么的“精明的买主”[36]。但是，由于政府的有限理性、市场的信息不对称，以及政府与社会力量之间的不完全合同关系，政府很难成为“精明的买主”。而且，在政府购买图书馆服务过程中，可能会出现单纯地追求资源配置效率而忽视图书馆服务普遍获取的均等化；单纯地追求合法性，可能导致资源配置效率低下，无法顾及社区和社群的利益，造成“为购买而购买”的尴尬局面等现象[16]，其结果是政府购买的价值理性无法顺利实现。

制度理性作为思想观念的政治理性和作为社会关系和社会结构的组织体制的结合，是整合工具理性和价值理性，在制度和体制上构建公共服务制度化供给的理性形式[37]。通过制度化构建，政府向社会力量购买图书馆服务在坚守政府责任的前提下，是图书馆服务供给市场化，使图书馆服务供给过程、供给规则、供给工具趋于理性。在图书馆服务供给过程中引进以需求为导向的供求机制、以竞争为导向的管理机制、以价格为导向的生产机制、以信用和契约为导向的法制机制、以独立客观刚性为导向的评估机制，进而达到图书馆服务供给与需求均衡，推动图书馆服务生产的多样性和优质性，提升图书馆服务供给效率和水平，开展有效监督和刚性管理，最终以制度理性促进图书馆服务利益相关者的公共理性。

4 结语

政府向社会力量购买图书馆服务打破了依靠政府设置公共图书馆垄断性供给图书馆服务的模式，推动了图书馆服务供给的供给过程、主体关系、实现机制、发展动力、供养关系和价值取向等方面的变革。本文采用比较分析法，通过对传统图书馆服务供给模式和政府购买图书馆服务模式比较分析，来揭示政府向社会力量购买图书馆服务所蕴含的变革的逻辑和机理。今后，进一步完善政府向社会力量购买图书馆服务，就要做到完善公共文化服务体系、公共图书馆法律制度体系、文化产业发展和政府购买公共服务体制机制建设；建立政府购买图书馆服务的质量评价、风险评估、预警和处置机制、纠纷解决机制以及购买失败的处置机制；灵活地运用合同外包、政府与社会资本合作、使用者付费、税收支出和补助等政府工具，有效整合公共图书馆、市场和社会力量等资源；积极培育和规范图书馆服务企业、公益性民间图书馆、志愿组织和家庭图书馆等服务生产性组织的发展；将公共图书馆打造成基本图书馆服务的保障者、图书馆服务供给模式创新的引领者、图书馆服务供给市场化的合作者以及政府购买图书馆服务过程中可授权的规制者。

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