我国海洋灾害应急处置能力提升研究
——基于青岛市的案例分析

2018-01-29 05:48徐阳

华东理工大学学报（社会科学版） 2017年6期

徐阳

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）

一、研究问题的提出

海洋是各类自然灾害的起源地，台风、海啸、赤潮、海冰等灾害经常给各国带来巨大的人员伤亡和经济损失，在这其中，我国是受灾最为严重的国家之一。我国历来重视海洋灾害防治工作，但是在建国以来的历次海洋灾害中，政府的工作重点一直停留在在灾害防治的层面，对灾害应急管理一直没有给予足够的重视，“一案三制”的体系还不完备，尤其是在应急处置机构方面存在一定的混乱。2013年3月10日国务院公布了《国务院机构改革与职能转变方案》，提出整合原国家海洋局及其海监、海警、渔政等队伍，这为我国提高海洋灾害应急处置能力提供了契机。因此，尽快提高我国的海洋灾害应急管理水平，形成成熟的海洋灾害应急管理体系，尤其是通过加强应急处置能力，力求在应急管理的中期及时、合理地主动实施处置措施，对于防止灾情扩大，降低灾害损失，保障沿海人民生命财产安全，维护政治、经济、社会的稳定，具有重要的意义。本文拟通过梳理青岛市2011年胶州湾海冰灾害应急处置案例，分析我国当前海洋灾害应急处置的不足之处，并提出相应的对策建议。

对于应急处置的概念，国内外在研究中还使用了“应急响应”、“应急反应”等多个相近的名称。其中，朱坚真等在《海洋与渔业应急管理》一书中对应急处置的概念作了比较有说服力的界定：应急处置是指突发事件爆发之后，以政府为主导，以相关部门为应急处置力量，以民众、志愿者、NGO为共同参与者，在时间、资源条件约束下，为控制事件结果、降低事件造成的损失而采取的一系列决策、指挥、沟通、协调等应急措施的过程。①朱坚真、李珠江：《海洋与渔业应急管理》，海洋出版社2007年版。

国外对应急处置的研究起步较早。Landesman提出，当灾害级别较低时，政府应该根据应急预案进行应急处置，而当突发事件的级别较高时，政府需要运用自身强势的权力去控制危机的扩大，使用特定、非常的手段实施应急处置。②Landesman，L.Y.，Public Health Management of Disasters：the Practice Guide.American Public Health Association，Washington，DC，2001.Waugh等指出，单纯依靠政府的力量难以有效应对突发事件，应由应急管理署FEMA、州政府等各级地方政府、民众、志愿者、NGO等多种力量共同参与。③Waugh，William L.preface.Annals of the American Academy of Political and Social Science，2006（l）.具体到海洋灾害应急处置方面，Thomas研究了美国弗吉尼亚州Hampton地区的海洋突发事件应急处置部门，认为在较低的层次上海洋应急处置部门相比经济、医疗、教育等领域的部门能够更为成熟和有效地运作。④Thomas E.Poulin.Regional Emergency Response teams：Case Studies in Hampton Roads，Virginia.Old Dominion University，2009.当前，20世纪80年代早期西欧学者提出的生态现代化理论（Ecological Modernization Theory）已成为应对环境危机的主流理论，该理论强调应实现初端预防和源头控制的有机结合，追求经济与环境的互利共生。⑤Mol，A.P.J&Sonnenfeld，D.A.，Ecological Modernization around the World：Perspectives and Critical Debates.London：Frank Cass，2000.

我国学界真正开始关注应急处置始于2003年SARS事件的爆发。陈安研究了应急处置的环节，将其分为信息获知、有效反应、重点应对、快速恢复四个阶段。⑥陈安、陈宁等：《现代应急管理理论与方法》，科学出版社2011年版。姜平则将应急处置划分为接警初步研判、属地先期处置、启动应急预案、现场指挥协调、展开抢险救援、适时扩大应急、加强信息沟通、进行临时恢复和救援行动结束九个环节。⑦姜平：《自然灾害应急管理》，国家行政学院出版社2011年版。童文莹等在研究突发事件应急评估时指出，处置评估是真正意义上的应急评估，可按事前、事中、事后的时间顺序划分为应急准备评估、应急执行评估和应急绩效评估三类。⑧童文莹、张海波：《地方政府应急评估研究》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2012年第4期。张玉磊在研究危机治理模式时指出，应从理念、体制、机制、保障等方面采取“系统化的整合策略”。⑨张玉磊：《跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2016年第5期。在海洋灾害应急处置方面，齐平、孙云谭和郭小青等对当前我国海洋灾害应急处置中“分部门、分灾种”的模式提出了质疑，认为当前缺乏有效的决策支持平台及统一的海洋基础信息库，⑩齐平：《我国海洋灾害应急管理研究》，《海洋环境科学》2006年第4期。需要建立具有相当管理力度的、在面对灾害时能够调动足够人员、物资、资金展开处置工作的、集中统一的纵向管理机构，⑪○ 郭小青、张力：《广东省海洋与渔业总体应急预案研究》，《中国渔业经济》2010年第4期。机构下辖应对各个种类灾害的职责部门，其职能按照“虚实并重、平战结合”的原则分为日常与应急两部分，当海洋灾害爆发时，该部门应立即转为具体灾害应对的指挥协调部门。⑫○ 孙云谭：《中国海洋灾害应急管理研究》，中国海洋大学2010年博士学位论文。全永波和王刚等则研究了海洋灾害应急处置中的机构协调问题，认为目前政府的海洋环境应急协调机制过于单一，存在着横向应急协调机制滞后和长期应急协调机制滞后两大问题，⑬○ 王刚、王琪：《我国海洋环境应急管理的政府协调机制探析》，《云南行政学院学报》2010年第3期。应进一步建立“区域性应急合作体系”。⑭○ 全永波：《论我国海洋环境自然灾害的应急管理》，《海洋开发与管理》2008年第1期。陈涛针对太湖蓝藻事件后的清湖围网养殖“压缩”事件指出，“事件—应急”型治理范式只是一种末端治理，而基于生态现代化理论的“预防—控制”型治理范式才是更为合理的路径选择。①陈涛：《“事件—应急”型环境治理范式及其批判——清湖围网养殖“压缩”事件中的深层社会问题》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第4期。

二、青岛市海洋灾害应急处置的现状及相关案例

作为历史上饱受海冰、台风等海洋灾害侵扰的沿海城市，青岛市在海洋灾害应急处置中积累了较为丰富的经验。下文简要梳理青岛市海洋灾害应急处置的现状及其在2011年胶州湾海冰灾害中的处置过程。

（一）青岛市海洋灾害应急处置的现状

海洋灾害应急处置主要包括组织架构和应急程序两个方面。就这两方面而言，青岛市海洋灾害应急处置机构的现状如下。

首先，在组织架构方面，根据海洋灾害的种类不同，青岛市的应急机构设置也有不同。目前，在海洋灾害应急处置的领域内，青岛市分别根据三套海洋灾害应急预案设置了三套机构。以风暴潮等灾害为例，青岛市的应急机构设置如图1所示，主要由指挥部、指挥部办公室、专家组和应急运行组四部分组成。

图1 青岛市风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急机构

其中，指挥部的成员是分管各类灾害的市级领导，负责针对灾害实施应急预案的启动和终止，同时负责对灾害应急管理中总体的指挥、部署和协调等工作。指挥部办公室设在市海洋与渔业局，主要负责按照指挥部的决策具体组织实施灾害处置。专家组由指挥部办公室聘任的专家组成，负责通过决策指挥对指挥部的预案启动终止、处置措施等工作提供建议。应急运行组包括监测预报、应急处置、医疗救护、损失评估、经费保障和新闻宣传6个功能小组，由市海洋与渔业局分管副局长担任组长，成员单位包括公安、交通、水利、海事等单位及各区市政府，主要负责渔船、渔港、渔民的安全，指导相关企业和人员做好灾害应对准备等。各组具体实施处置的人员主要来自青岛海事局的海上搜救中心、青岛市环保局的环境应急救援队伍、青岛市消防支队的消防应急救援支队、青岛市气象局的气象灾害应急救援队伍、青岛市道路交通事故应急救援队伍、青岛市卫生局的卫生应急救援队伍等。如图2所示。

图2 青岛市海洋渔业灾害应急队伍

其次，在应急程序方面，青岛市通过各类规章的制订颁发，现已初步形成了较为完整的应急程序。青岛市政府于2009年11月23日印发了《青岛市突发事件信息接报及处置流程》，确定了应急启动、应急处置、应急结束的工作流程；于2010年6月10日印发了《市政府领导赴现场处置突发事件工作流程》，确定了市政府领导在接报信息、研判灾情、指挥调度、报告情况、安排分工、把握舆情、部署善后和慰问安抚等工作上的流程和要求；于2009年4月24日印发了《关于切实加强应急信息报告工作的通知》，确定了突发事件应急信息报告的主体、范围、内容、时限和方式。

具体到海洋灾害应急处置的层面，依据青岛市政府对于突发事件总体应急处置的相关要求和海洋灾害种类的不同，青岛市设计的应急处置流程也有不同。以风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害为例，青岛市分别针对这四类海洋灾害设计了四套应急处置流程。其中，以海冰灾害应急处置流程为例，青岛市海洋与渔业局在接收到国家海洋局北海预报中心发布的海冰灾害警报后，应立即将其上报到风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急指挥部办公室，并且对应急预案启动与否提出建议；指挥部办公室在接收到警报后，应及时报请指挥部启动相应的应急预案，同时组织协调应急运行组、各级政府及相关单位实施应急处置工作。①相关内容见于青岛市海洋与渔业局官方网站，《青岛市人民政府办公厅关于印发青岛市风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案的通知》，http://ocean.qingdao.gov.cn。

（二）青岛市2011年胶州湾海冰灾害应急处置的过程

自2010年12月底起至2011年2月初，由于气温较低致使大范围结冰，青岛市胶州湾沿岸遭遇了十年以来较为严重的一次海冰灾害。在此次灾害应急处置过程中，青岛市的相关工作主要可以分为预案启动、决策指挥和沟通协调三个方面。

在预案启动方面，2011年1月15日，冰清逐渐趋于严重，根据《风暴潮、海浪、海啸、海冰灾害应急预案》的标准，北海分局预报中心在该冬首次发布了海冰蓝色警报，相关部门立即启动应急预案。随着青岛市气温的回升，进入2月以后，胶州湾的冰情大大减轻，沿岸已基本无海冰分布。2月21日，北海分局宣布解除了胶州湾海冰蓝色警报。

在决策指挥方面，青岛市的主要工作包括两个方面：第一，着重做好渔港的加固工作，加强对渔船通讯设备的查检力度。以负责渔港安全工作的胶州市营海边防派出所为例，该所根据2010年的经验，让渔船以村为单位停泊、靠绑在一起，提高了监管效率；同时，由于船只大都是木壳船，防火任务显得尤为重要，营海边防派出所通过24小时巡逻、监控来加强管理，杜绝火源。第二，提醒和支持养殖户加快收获养殖成品，着重保护海参、鲍鱼等名贵产品，尽快完成养殖池的破冰、补氧、换水等工作，最大限度降低损失。

在沟通协调方面，青岛市主要从三个方向入手实施了沟通协调工作。一是在政府内部加强沟通协作。在灾害尚未爆发的2010年11月，青岛市政府根据对未来可能出现的严寒天气的预测，提前组织各区市政府、公安、交通运输、海洋与渔业等单位，总结分析了未来可能出现的情况，及时发布了《今冬冰雪天气预测预警及应对措施建议》。例如，胶州市海洋与渔业部门在防灾工作中缺少专业破冰船，经过与本地边防派出所的协调，由派出所提供十余艘大马力铁壳船代为充当破冰船，解了燃眉之急。二是同北海预报中心保持密切沟通，及时掌握灾情，提醒相关人员关注冰情和预警报，提前组织养殖户实施预防措施，做好防冰抗冰准备等，确保了灾情信息上通下达顺畅。三是同本地媒体保持密切沟通。例如，在灾情持续恶化的2011年1月18日，青岛市海洋与渔业局及时召开新闻发布会，向媒体通报灾情及防灾进展，向民众提供确切的信息。

三、青岛市此次应急处置的问题分析

总体而言，青岛市此次灾害应急处置基本上取得了成功。但是，从部分具体环节来看，此次应急处置仍然存在很多不足。如何正确处置海洋灾害，扬长避短，此次灾害处置可以带给我们很多思考。

（一）预案启动工作中存在的问题

由此次胶州湾海冰灾害应急处置过程来看，青岛市海洋灾害应急管理部门并不缺少预案，但在应急预案的编制和使用的过程中，不少问题依旧存在，或者是应急预案自身存在的问题，或者是海洋灾害的特点造成的问题。

第一，应急预案自身的质量不高。一方面，应急预案的内容不够详细。在青岛市三个海洋灾害应急预案中，对问责机制的描述都过于简单，对于机制保障中的法制保障没有进行详细的规定，只粗略地提出“未按应急预案开展工作，造成不应有损失的，追究直接责任人和有关领导的责任”，缺少如何履行职责以及履行职责不力时应承担的责任等规定，忽视了对海洋灾害应急处置机构权力的约束，也忽视了应急处置过程中上下级机构之间的监督。另一方面，青岛市应急预案与国家级预案过于相似，缺少针对性。由于国家总体预案只是一个概括性的预案，其对地方海洋灾害的应急处置往往只具有指导意义，在实际的应急处置过程中无法起到有准备的计划、控制等作用，如果缺乏针对性，该类应急预案编制的实际意义并不大。

第二，应急预案的核心地位未能确立。实际上，包括青岛市在内，我国大部分的地方政府和应急管理部门只注重海洋灾害应急处置理论的研究、应急预案的编制、应急物资的储备、技术设备的购买，缺乏经常性的应急演练。当前，青岛市的应急演练频率较高，涉及范围较广，根据青岛应急网的记录，青岛市平均每月就有5次应急演练。但与此同时，青岛市应急演练项目大部分由公安、消防、交通、地震等部门组织，而由海洋与渔业局组织的对于海洋灾害应急预案的专项应急演练次数很少，根据可查阅的有关资料，自2010年至今，在海上救援方面，青岛市相关单位中仅有市海上搜救中心、胶南市海洋与渔业局、即墨市海洋与渔业局分别于2011年9月17日、2012年7月31日、2013年9月17日组织过三次应急演练。由此，一旦海洋灾害发生，政府和应急管理部门往往会由于缺乏演练，出现“顾头不顾尾”的状况。

第三，应急预案在执行时存在很强的不确定性。由于海洋灾害经常难以预测，即使应急预案非常完备，也无法确保应急处置一定能顺利完成。例如，青岛市政府于2010年11月份制定了《今冬冰雪天气预测预警及应对措施建议》，依此作为海冰灾害应急预案的补充，但是，此份《建议》的重点是对市区积雪积冰的防御，而对胶州湾沿岸海冰冰情并没有进行有效的评估和决策，各有关部门也没有针对具体的海冰灾害防御进行有效的评估，结果到2010年12月底及2011年1月初胶州湾海冰灾害降临时，包括青岛市海洋与渔业局在内的各部门都措手不及。

（二）决策指挥工作中存在的问题

第一，应急指挥网络不够统一和严密。就青岛市现有的海洋灾害应急机构设置来看，在灾害来临时，针对灾害专门设置的应急机构的只有青岛市海洋灾害应急指挥部，而没有直属的区域、基层分支机构，灾害应急队伍的实际指挥权和灾害数据信息都是由各区域和基层分支机构掌握。以上情况的存在，使得在实际的应急处置工作中，应急指挥部缺乏足够的底层行政支撑和数据支持，因而可能作出缺少足够合理性的决策，基层单位也难以实施有效的配合工作。

第二，就青岛市各应急机构间的行动协调工作而言，青岛市缺乏长效的部门协同机制。在我国海洋管理领域，由海监、渔政、海警、海关、海事各部门共同管理所造成的“五龙闹海”现象由来已久，按《国务院机构改革与职能转变方案》出台前的海洋管理体制，海洋灾害应急管理工作的任务分散在部门中，职能越位、职责交叉等现象比比皆是，由此造成各部门的功能重叠；同时，由于各部门间缺乏协调统一的运行机制，沟通协调程度也较低。因此，各部门在工作中难以进行有效的资源共享、集中管理和统一协作，而这又加剧了部门间的争权诿责现象。青岛市在此次海冰灾害的应急处置处理中，由市政府出面，从公安、交通等各部门机构的车辆、船只调动，到人员参与，投入了大量的人力、财力。因为在当时的情况下，只有这样，才能保证渔民、渔船、渔港的安全，保证受灾地区渔民的利益。这在当时是应该的，也必须这么去做。但当灾害过后，我们回顾所有的发生经过，重新审视此次灾害应急处置中的沟通协调工作，可以发现，各相关部门并没有依据一种长期有效的解决方式来行事。因此，针对今后的海洋灾害乃至所有领域灾害的应急处置，提供一个稳定的架构和长效的机制乃当务之急。

（三）信息公开工作中存在的问题

通过案例可以发现，青岛市灾害信息公开工作不够及时和完善。近年来，灾害的信息公开工作得到了政府的高度重视，在立法方面，国家在2004年通过了《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》，青岛市也于2012年12月5日颁布实施了《青岛市突发事件信息发布管理办法》，规定了信息制作、审查批准、分级发布的突发事件信息发布程序，就突发事件的新闻报道对媒体明确提出了“及时、准确”的要求。但与此相对应的是，青岛市海洋与渔业局在此次灾害应急处置的信息公开工作中仍然存在着一些不完善的地方，如新闻细节不准确、新闻发布迟滞、政府新闻发布时为避免媒体过度渲染而故意轻报、瞒报等。

青岛市海洋渔业部门网站作为海洋灾害应急管理工作中政府与公众网上沟通的重要平台，当前仍在使用人工手段发布突发事件信息，会不可避免地出现信息迟报、漏报、错报等情况。2010年12月12日，国家海洋预报台于8时发布警报，预计12日上午至13日中午渤海湾将出现风暴增水，而青岛市海洋与渔业局官方网站直到15日才发布相关信息，此时事件已经结束。同时，网站缺少公众留言功能，政府和公众之间缺乏实时互动的渠道。再如灾情持续发展的2011年1月18日，青岛市海洋与渔业局召开新闻发布会，向社会各界通报灾情及防灾进展情况，该局新闻办负责人对在场媒体给出的信息是“到目前为止，本市的渔业还没有受到影响”，但根据灾后信息统计可知，截至2011年1月18日，此次海冰灾情已经有更加严重的趋势，并且已经对青岛市的渔业造成了不可忽视的影响，青岛市海洋与渔业局此次的信息披露明显表现出不够透明和专业。

四、我国海洋灾害应急处置能力提升的路径选择

通过案例分析可以发现，有效的应急处置是应对海洋灾害的重要保障。因此，未来应从预案启动、决策指挥、沟通协调等方面工作入手，综合运用行政、法律等手段进行“监督、调控、制约和协调”，①同春芬：《海洋渔业社会的和谐发展》，《自然辩证法研究》2006年第8期。有针对性地进一步提升我国海洋灾害应急处置能力。

（一）加快完善海洋灾害应急预案

当前，在海洋灾害应急预案存在的各类问题中，应急预案自身带来的问题和灾害带来的问题的起因各不相同，应加以区别对待。

一是提高应急预案自身的质量。第一，应当严格根据相关法律法规规定的标准编制应急预案，力求全面、完整地涵盖各个部分，如应急处置机构的组成结构和职责、灾害应急处置的原则和程序、物资和资金的管理、模拟演练计划等。第二，地方政府应确定所在地的灾害风险区划，分级、分区域、分类别地制定区域灾害应急预案，尽快形成更为完善的海洋灾害应急管理的预案体系。第三，政府应加强对海洋灾害应急预案的动态管理，时刻关注国内国际该领域的最新研究成果，结合自身情况，依照新的标准和技术的变化，不断修缮应急预案，动态地对海洋灾害应急预案进行管理和使用，以增强应急预案的可行性和实效性。

二是加强应急预案的演练工作。确立应急预案的核心地位的关键是加强应急预案的演练工作。在应急预案编制完成后，如果在日常应急管理中不注重对预案进行经常性的监督检查，在应急演练中不给予应急预案充分的重视和有效的落实，就会违背以应急预案为核心的应急管理原则，应急预案就只会成为一纸空文，应急预案指导应急处置行动的作用也就无法实现，只有通过频繁、真实的应急演练，才能真正确立应急预案的核心地位。

三是提高对应急预案执行过程中不确定因素的控制能力。一方面，应在分类清晰、不出现功能重叠的前提下继续丰富应急预案库，提高应急预案库的实用性，保证政府能在最短时间内选择并执行应急预案。另一方面，应创新应急培训、演练的形式，提高防灾培训质量和频率，尽可能地提高沿海等易受灾地区民众的自救能力，加强民众对罕见灾情的应对能力，防止灾害爆发后可能出现的混乱。另外，还应当通过加大财政投入扩大应急管理的专家组的规模，确保专家组成员所涵盖的学科种类全面，确保专家组在灾害处置中能最大程度地发挥评估分析、辅助决策的作用。①陈安、陈宁等：《现代应急管理理论与方法》，科学出版社2011年版。

（二）着力改进海洋灾害应急管理组织架构

一个合理的应急管理组织架构是有效实施应急处置的重要保障，也是应急处置机制中决策指挥机制和沟通协调机制建立和高效率运转的前提。通过建立海洋灾害应急指挥中心，建设应急机构长效协同机制，完善我国海洋灾害应急管理组织架构，是提高海洋灾害应急处置能力的必经之路。

一是建立海洋灾害应急指挥中心。当前，应根据沿海各市的不同状况，以现有的海洋灾害应急指挥部为核心，实事求是地整合自身与下属各种机构以及全社会所有的应急资源，在市级、区域、基层等各级政府设置专责的、常设性的海洋灾害应急指挥中心，由该中心全权负责所辖区域内海洋灾害的应急处置工作，统一负责接警和处警。应急指挥中心应采用集中的管理体制，每一级的海洋灾害应急指挥中心作为该级政府的一个专门机构，统一负责海洋灾害的应急处置。同时，政府应制定相关规定，规定在应急状态下应急指挥中心有调动所辖区域内各级相关部门的权力，从而使应急处置成为一个专业性的政府部门，如同医院和消防部门一样，为未来的应急处置打下良好基础。

在地方具体的各层次机构设置中，海洋灾害应急管理组织架构可由市级海洋灾害应急指挥中心（一级）、区域海洋灾害应急指挥中心（二级）、基层海洋灾害应急指挥中心（三级）三个层次组成，按级别成隶属关系。市海洋灾害应急指挥中心作为地方最高层面的应急管理机构，隶属于现有的市应急管理办公室。各级指挥中心作为其所辖区域海洋灾害应急管理的核心机构（指挥中心设在现有各级海洋灾害应急管理领导小组办公室内，小组办公室设在现有各级海洋灾害应急管理部门或相关办事处内），综合统筹各级海洋灾害应急管理部门和公安、消防、卫生等联动部门。一般灾害由基层海洋灾害应急指挥中心直接处理完成，重大事件则通过现有的市电子政务平台递交给更高层次的应急指挥中心，由其指挥、协调所属各相关部门共同完成。通过电子政务平台，各级指挥中心实现系统互联，从而形成信息共享、应急协同、覆盖全市的海洋灾害应急管理机构，实时交换各类不同信息。

二是建设应急机构长效协同机制。为了海洋灾害应急处置工作的现实需要，确保各级政府及应急处置机构间指挥和协调等关系的法制化，应通过改进海洋灾害应急管理机构的设置，完善组织架构，各区域政府及相关机构应“在原有的正式体系内部”②刘燕：《论灾后重建临时组织模式和成员管理创新》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2009年第1期。建立完善由一个顶层、区域和基层各级指挥中心组成的长效协同机制，在“平战结合”原则的指导下，该机制在平时侧重于预防预警，应急处置时则侧重协调、决策和监督。各指挥中心所辖区域的交通、公安、卫生等部门，侧重于先期处置。基层指挥中心是政府指挥中心和区域指挥中心的远程“传感器”，通过通信网络进行信息和指令的传输、接收和反馈，以此来增强海洋灾害应急处置的能力，提高应急处置的效率。

（三）加强海洋灾害信息公开工作

灾害信息公开是政府向社会公众传播灾害信息的行为。在发达国家，灾害信息公开工作一般分为两个方面，一是新闻发布，二是舆情引导。相比之下，青岛市当前的海洋灾害信息公开工作主要定位于新闻发布工作，缺乏对舆情引导工作的重视。

一是完善新闻发布。第一，制订灾害新闻发布应急预案。在目前各级政府机构的突发事件信息发布管理办法中，对新闻发布的方式、程序等的要求还较为模糊，缺少相应的奖惩机制。因此，制定更高规格的灾害新闻发布应急预案有利于明确在新闻发布工作中政府、媒体的职责，保证政府新闻发布的准确性。第二，严格执行灾害新闻发布预案。灾害发生后，相关部门应立即通报新闻发布部门，启动突发事件新闻发布预案，及时抵达事发地，准确了解灾害的缘起、发展过程以及政府的应急处置措施等。第三，及时报道，直面灾情。政府新闻部门必须及时、主动地向社会发布灾害新闻，而且新闻报道内容必须真实、公开、准确，政府在发布灾害新闻前，应与灾害发生地政府认真核实后再发布，以确保信息的准确和真实，杜绝误报、瞒报，从源头上防止虚假新闻的出现。

二是加强舆情引导。第一，应该坚持正确的舆论导向。在突发事件及应急处置的每个阶段，媒体都承担着重要责任。因此，媒体要充分运用自身在公众中的影响力，采用有效的传播技巧和手段，及时搜集、表达公众的意见和需求。一方面，媒体将政府的立场、决心及措施等，快速、准确、全面地传递给公众；另一方面，媒体将灾情及公众心理及时反馈给政府。当政府行动能与舆情相符时，政府应急处置的相关措施往往能获得民众的支持，处置也比较有效。第二，充分发挥新媒体的重要作用。微信等新媒体为公众提供了一种新的信息管道和话语空间，政府应注重借助先进的信息传输手段发布信息，引导公众配合政府共同采取措施，消除灾害的进一步影响，提高应急处置的能力和水平，如果一味地采取压制和所谓“和谐”的举措，只会引起公众的恐慌、怨恨心理，阻碍应急处置的正常进行。

五、讨论