云南对缅开放与破解缅北问题研究

杨晓宏+段雪松+段斌

一、云南对缅开放的重要意义和地位作用

（一）中缅两国是传统友好邻邦。自古以来，中缅两国人民就以“胞波”（兄弟）相称。1950年6月8日两国正式建交。中国一直本着“与邻为善，以邻为伴”的周边外交方针和“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策发展与缅甸的传统友好关系，双边关系平稳向前发展。中缅领导人有着互访的传统。刘少奇主席、周恩来总理、陈毅副总理等老一辈中国领导人都曾访缅，缅甸吴奈温主席、吴山友总统和吴貌貌卡总理等也多次访华。进入新世纪后，中缅两国友好关系继续稳步发展，两国各领域务实合作不断深化。缅转型改革后，中缅两国友好关系总体保持稳步发展，两国各领域务实合作不断深化。

（二）云南对缅开放具有区位优势作用。中缅两国是山水相连的友好邻邦，有着2000多公里的陆路边界。1985年经公安部批准和云南省人民政府认可同意开放的边境通道多达91个。其中，沿中缅边界达61个口岸和通道。德宏州12个，怒江州6个，保山市5个，临沧市12个，普洱市14个，西双版纳州10个，这些通道和口岸为促进中缅两国经贸与民间友好交往起到无可替代的重要作用。

（三）缅甸是中国“一带一路”的关键节点。一是中部通过中巴铁路和瓜达尔港口直接进入波斯湾和印度洋；二是北面通过上合组织中的俄罗斯及中亚国家进入中亚、伊朗、中欧、俄罗；三是南面通过建设马来西亚的马六甲港及未来争取在泰国开挖克拉地峡进入印度洋；四是通过缅甸的中缅石油天然气管道和公路及铁路进入印度洋。无论是从抗日战争的历史经验还是从中国未来的发展来看，缅甸都具有不可取代的地緣政治价值。

二、缅北问题及其历史渊源综述

（一）“缅北”问题的由来。缅北问题是指盘踞于缅甸北部、东北部与中国接壤边境地区各少数民族地方武装，与缅政府长期对抗所引发的系列问题。缅北问题始于缅甸独立前夕，由于英国殖民当局妄图分化缅甸进而继续控制缅少数民族地区，大肆鼓动掸、克钦、克伦等主要少数民族独立建国，以昂山将军为首的缅独立运动领导人通过与各民族代表签订秉持“民族平等、民族自治、民族自决”核心精神的《彬龙协议》，并在此基础上通过缅甸首部宪法，赋予少数民族高度自治与自决权，使得主要少数民族与缅族领导人就联合建国达成一致，从而避免国家陷入分裂危险。但在1948年建国后，缅历届政府却强行限制、削弱和收回少数民族自治自决权利并在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，导致民族矛盾不断激化，少数民族纷纷组建武装武力对抗政府，缅北“民地武”问题由此产生并愈演愈烈，于上世纪70年代中期至80年代中期达到顶峰。

1、缅北问题是民族认同、国家认同缺失的问题。1988年，军政府上台执政后迫于形势大幅调整民族政策，与各“民地武”达成和解并成立特区给予其保留武装与高度自治权利，缅北因而迎来长达20年的相对缓和。

2、缅北问题的形成及其发展。缅甸的民族问题目前主要是民族分离主义和武装割据。缅甸中北部的掸邦少数民族武装、泰缅边境的克伦人民解放阵线和金三角地区的大毒枭坤沙残部得到以美国为首的西方国家的暗中支持，对缅甸的政局造成影响。（1）英国殖民统治播下民族分离的种子。由于政治、经济、文化等发展程度的差异，缅甸各民族之间，特别是缅族与其他少数民族之间在历史上就存在隔阂。1885年英国侵占缅甸后，对缅甸各民族采取“分而治之”、“以夷治夷”的政策，蓄意挑拨、制造民族矛盾。（2）1947年宪法埋下民族分离的隐患。面对缅甸日益高涨的民族独立运动，英国殖民主义者为继续驻足缅甸，提出只允许缅甸本部（缅族聚居区）独立，而少数民族地区的独立必须征得当地民族的赞同，企图以此继续控制少数民族地区。（3）奈温政府的“勘乱”政策进一步加剧民族矛盾。奈温认为，民族矛盾己使国家陷于分裂的危险，在民族问题上应采取政治、立法和军事强硬手段。奈温政府一方面取消少数民族自治邦的体制，一方面又强调各民族的团结和国家的统一。

3、缅甸民族和解政策及其缅北问题走向。1988年上台的缅甸军政府汲取“战乱”政策的教训，对民族政策进行重大调整并收到良好的效果。

（1）采取不同形式与民族武装实现和解。A.与有实力的武装签署全面停火协议；B.对小股武装采取以武器换和平的方式，使其体面交出武器，政府给拨一定数额的资金，扶持他们在本民族地区从事经济建设；C.对盘踞在掸邦民族地区的大毒枭坤沙则劝其投降。政府对其实行宽大政策，对以往的罪行既往不咎，划给一定数量的土地，允许其部下从事合法的经济活动。目前已有17支民族武装与政府达成和解，主要的反攻府武装仅剩盘踞在泰缅边境地区的克伦族武装。（2）扶持民族地区的经济建设。缅甸军政府与民族武装实现和解，基本结束了旷日持久的内战，为民族地区进行经济建设提供了和平的环境。（3）允许少数民族成立政党。现已有10多个民族建立了自己的政党。缅北的内战与冲突问题只有走向团结与和解才有出路，如果相继不断使用武力与对抗，缅甸国家的出路十分暗淡。

（二）缅北问题的历史渊源

1、明代移民形成，清朝自治地方，英国殖民吞并。果敢地区唐代属南诏，后为大理国永昌府孟缠甸，元灭大理，置云南省孟定路孟缠甸，明代则分别为镇康土州、孟定土府的一部分。明末清初，大批南明军民在永历皇帝和李定国、白文选等人率领下南迁至此，后来南明失败，许多汉人恐惧清廷，留居于此，因此形成了萨尔温江以东的汉族聚居区。自东汉至清，这里虽名义羁属中国，曾有过各种名目的地方建制，但都系“土郡县”徒具头衔。

约18世纪，汉族人杨献才成为该地世袭统治者，1840年其第四世杨国华被道光皇帝封为世袭果敢土县令。记住这是“县令”，也就是改土归流性质的直接任命，孟定土府虽是当地名义上的统治者，当地汉人的聚集自治、家族势力但仍属于郡县治理而非少数民族管辖。

1886年，英国吞并缅甸，趁中国虚弱向东北扩张，1897年中英签订《续议缅甸条约》，果敢县被划归英属印度，属木邦土司管辖。而实际上，不论是号称中国属县或称为英属印度土司，这里始终是杨姓的独立王国。经过1894年中英伦敦条约、1897年续议缅甸条约两次订约，1898、1899年勘界，中英划定了北段自尖高山向南至南定河、南段自南卡江至澜沧江的两段边界；中缅（英）南段边界大走向基本定型，缅北问题英国提出的“麦克马洪线南段”清政府未予承认。endprint

2、抗战期间：形势逼迫放弃缅北，民国政府实际外交承认。1927年英国实现了对江心坡地区的实际有效管制，当时的民国政府很长时间都没有反应，直到1929年，才由云南交涉署向英国驻滇总领事提出过抗议照会，称“查江心坡一带仍属我国领土”。但是，除了这次抗议之外直到民国政府败逃台湾，再没有民国政府为江心坡问题与英缅交涉或发表正式公告的记录。唯一的抗议后的第二年，即1930年，中国出版的地图上也没有包括江心坡，而包括江心坡的官方地图，最早大概也要在1947年才出现，在这期间，民国政府几桩举动，为英缅对江心坡拥有权的合法性提供了实际背书。英军就于1934年进攻班洪、班老地区，造成既成事实。遭到了当地佤族土司的抵抗，这就是近代史上有名的“班洪事件”。

3、49年后国军越境延续内战，中缅厘定边界。1950年1月，国民党政府已逃往台湾，蒋介石将留置云南的“国军”残部扩编成第8兵团，由汤尧兼任兵团司令。解放军38军和13军官兵在桂滇黔边纵队的配合下，将国民党军大部歼灭，生俘汤尧以下官兵6000余人。边界换文后，中国支持缅共实际控制缅北直到89年。二战后果敢脱离木邦直属缅甸；1959年，缅甸吴努政权与果敢签署协议和平改组果敢土司政府，废除杨振财的地位，将权力交由“果敢地区议会”，杨氏被吸收入缅甸中央政府做官；1962年，奈温军事政变上台，撕毁协议，逮捕杨氏成员，试图彻底同化果敢，杨氏子弟杨振声潜回掸邦，组织“果敢革命军”反抗，缅甸政府“以果制果”，扶植果敢人罗星汉组织自卫队，1965年打败杨振声，成为果敢县长，当年，缅甸政府将汉族改称果敢族，在果敢强迫推行缅甸语教育。

三、當前云南对缅开放的基本情况

（一）云南省对外开放情况综述。云南地处中国西南边陲。中缅边界1997公里，中老边界710公里，中越边界1353公里。早在公元前3至2世纪，云南滇池地区就和越南的红河流域有来往，普洱地区就和缅甸等地有通商关系。公元7世纪以后，普洱地区有到老挝、泰国和缅甸来往的关系。明清时期云南对东南亚半岛有进一步来往的发展。进入进入近代以来，云南与东南亚的贸易交往更进一步发展。生丝是云南对缅甸出口的主要商品。据腾冲海关统计，1919年出口生丝2325公担，出口额239万美元；1936年出口生丝4395公担，出口额104.5万美元。普洱茶是销往缅甸、老挝、泰国和越南等国的重要商品，1910年出口1502公担，出口额2.8万美元，1935年出口7782公担，出口额6.9万美元。在中越、中老、中缅贸易和三条边界线沿线边境贸易的推动下，有8个边境地州市共26个边境县市，与3个邻国的6个省（邦）32个县（市、镇）接壤，其中11个县（市）与邻国城镇隔江（界）相望。全省25种少数民族中，有16种民族与境外居民同属于一个民族，跨境而居。早在2000多年前，云南就是中国从陆上通向南亚、中东和东南亚的门户，史称之为“南方丝绸之路”。随着我国对外开放的不断扩大，云南口岸建设进入了新的发展阶段。截止2015年，云南省对外开放的口岸达23个，全省有16个国家级一类口岸，含2个航空口岸，9个二类口岸，90个边民互市通道和103个边贸互市点，形成了陆、水、空齐全，全方位开放的口岸格局。目前瑞丽口岸已成为全国最大的陆路口岸。

（二）近年来临沧对缅沿边开放的基本情况。临沧边境经济合作区原名耿马（孟定）边境经济合作区，于2011年12月20日正式启动建设，规划面积3.47平方公里，分为3个园区，即孟定核心园区、南伞园区和永和园区。2012年12月31日在市委三届四次全会上通过了《中共临沧市委关于加快推进沿边开放的决定》。2013年临沧及时确立了“8个着力”重点为临沧沿边开放规划了宏伟蓝图。临沧耿马孟定边合区以国际大通道建设为重点，积极参与中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域经济合作和孟中印缅经济走廊建设，畅通中国西向贸易和直接进入印度洋的商贸物流通道。外引内联，主动承接沿海地区产业转移，加强与周边国家合作，发展电子商务和现代物流、绿色生物加工、新型矿电、新能源新材料加工、轻纺机电、生态文化旅游、高端装备制造等七大产业，构建区域性商贸物流中心、外向型产业集聚区和国际人文交流合作平台。目前，边合区已完成社会固定资产投资104亿元，招商引资实际到位资金81.4亿元，实现外贸进出口总额20.59亿元。边合区重点推进211个项目建设，计划总投资534亿元，截至2015年7月底，共开工建设154个项目，完成规模以上固定资产投资50.3亿元。通过上述各项工作的有力推进，将构建出临沧大开放大发展大繁荣的新局面。

四、云南对缅开放中存在的诸多“瓶颈”问题

从临沧的视角来看，近5年来，临沧沿边开放在商贸进出口和物流方面已取得很大成绩，然而与其他省内外的发达州市相比，临沧沿边开放始终还处在初始阶段，并没有更大的起色，主要反映在以下几个方面。

（一）国内主要制约因素

云南省属西南地区较为贫困的边境省城之一，全省共有25个少数民族共同生活在这片土地，全省国境长达2000多公里的陆路边界。以临沧市为例：

1、临沧市经济总量弱小。总的来说，临沧属临沧是一个集“边、山、少、穷”为一体的经济欠发达地区，97%的国土面积是山区，90%的人口生活在农村，临沧的经济发展基础薄弱，没有相应的大型工矿企业来支撑可持续发展，财政收入减少，支出不断增长。全年完成地方财政总收入58.85亿元，比上年下降2.3%。其中，地方公共财政预算收入37.26亿元，增长1.1%；完成地方公共财政预算支出194.45亿元，增长7.2%。就业人员持续增加。2014年末城镇新增就业人员2.14万人，城镇登记失业率3.63%。

2、临沧交通基础设施滞后。临沧市先后投入近7000万元用于完善口岸基础设施建设，已经形成了以清水河口岸为主体、南伞和沧源永和口岸为两翼的沿边开放格局。临沧力争将孟定建设成为具有沿边特色的边境口岸城镇、将镇康南伞和沧源永和口岸申报升级为国家一类口岸。临沧的交通劣势依然突出，境内大山纵横、河流密布，公路基础设施建设严重滞后，目前，临沧没有一寸铁路和高速公路，综合交通基础设施建设滞后，成为制约临沧发展和区位优势发挥的最大瓶颈。近期，临沧正在开工建设玉临高速公路、大临铁路。“十三五”期间，临沧还将启动建设临翔至清水河铁路、高速公路，临沧至普洱铁路，孟定机场等重大交通基础设施项目，强力推进路网、航空网、水网、能源网及互联网“五网”建设。力求以“五网”促“五通”，不断破解制约临沧发展的主要瓶颈，奋力闯出一条跨越发展式的新路子，确保与全国全省同步建成小康社会。endprint

3、临沧贫困面大，贫困程度深。临沧市8个县（区）目前都属于滇西边境片区集中连片特困地区贫困县。其中，临翔区、风庆县、云县、永德县、双江县、镇康县、沧源县7个县（区）均属国家级重点贫困县。截至2014年底，全市仍有27个乡、241个行政村、25.94万建档立卡贫困人口，按照2018年全部实现脱贫的目标，脱贫攻坚工作时间十分紧迫，任务相当艰巨。因此，临沧脱贫攻坚任务依然繁重。

（二）境外主要制约因素

1、缅北问题已形成沿边开放的主要障碍。分布在缅甸西北、东北和北部山区的7个邦，人口约1760.66万人，面积约372052平方公里的国土面积居住着众多少数民族，经济条件相对滞后，常年处于社会动荡和战争边缘状态，缅甸习惯上把这些地区称为缅北地区，而这些地区的少数民族常年与缅政府和军人集团发生利益冲突。所谓缅北问题是指盘踞于缅甸北部、东北部与中国接壤边境地区各少数民族地方武装与缅政府长期对抗所引发的系列问题。独立建国后缅族主导的中央政府强硬推行大缅族主义政策、不断侵蚀少数民族自治权利的做法，随即引发山区少数民族政治反弹与武力对抗。

2、中国“一带一路”建设在缅难于推进。缅北地区地处我西南边陲门户，是我打造借缅前出印度洋战略通道、在缅推进“一带一路”及“孟中印缅经济走廊”建设的必经之地与重要枢纽。由于缅北“民地武”长期盘踞中缅边境地区生存发展，实际控制着中缅边境缅方一侧长达1100多公里地段，“一带一路”建设在缅推进难以绕开缅北“民地武”问题。近年缅北问题持续升温发酵，所引发负面效应不断蔓延外溢，对我国在缅推进“一带一路”战略构成诸多挑战。

一是增加我国在缅投资安全风险。目前中国是缅甸最大贸易伙伴国与投资来源国，中国对缅投资主要集中在油气、水电、矿产资源开发等领域，由于此类投资多处于或过境缅北地区，更易受到“民地武”问题冲击。例如我对缅投资水电项目大多位于克钦独立军控制或游击范围内，2011年6月爆发的缅克冲突就曾殃及我太平江水电项目，中方人员被迫暂时撤离；而2011年10月缅政府宣布暂停我密松水电项目，克欽独立军的激烈反对是重要原因之一。

二是干扰我国与缅基础设施对接。交通、能源、电力、通讯基础设施的互通互联，是推进“一带一路”建设的优先领域。目前已建成或正在筹建的中缅物流、能源、信息通道主要包括：泛亚铁路西线、昆明至缅甸高速公路、澜沧江—湄公河航道、中缅油气管道、云南连接缅甸光缆传输系统等，这些重要通道大都经过缅北“民地武”控制或游击区域，不断升温的缅北局势对这些国际通道的建设、使用及管理形成严峻挑战，已投产的中缅油气管道曾屡次因沿线爆发战乱而受到干扰或停工。

三是影响缅对“一带一路”建设合作意愿。缅政府视“民地武”问题为其重大核心利益所在，其彻底解决“民地武”问题、维护国家主权完整的立场从未松动。由于缅北“民地武”历史上与我国早存在一定联系，文化经济上与与中国相联相通，且盘踞中缅边境生存发展，因而缅政府在“民地武”问题上对我猜忌深重甚至对“民地武”可能成为我对其制衡的工具而倍感焦虑。当前缅北局势更趋尖锐复杂，“民地武”问题能否妥善解决，事关中缅关系健康发展以及面对“一带一路”建设合作诚意的重要考量。

四是可能成为美等敌对势力阻挠“一带一路”在缅推进的有力助手。美自战略重心东移以来，一直视缅甸为其推行亚太“再平衡”战略重要支点与经营方向，一改过去长达20余年对缅孤立加制裁政策，在继续支持昂山素季民主派并促缅推进民主化进程基础上，全面接触缅各方势力，不断加大对“民地武”投入比重，欲借缅北问题实施对缅牵制、对我遏制的趋势显现；另一方面，缅从自身利益出发，更多在中美间谋求平衡，其对我国依赖性降低，独立性和自主性上升，增加我国在“民地武”等问题上对缅工作难度和成本。未来缅北问题可能成为美西方削弱我国对缅影响力、挤压我国在缅战略利益空间的新切入点。

五、破解缅北困境的基本观点和思路

（一）中国“一带一路”战略为和平解决缅北问题创造新的契机

“一带一路”战略在缅推进难以回避缅北问题所带来的诸多挑战，但同时，“一带一路”在缅推进势必为深化中缅合作带来新的机遇，为和平解决缅北“民地武”问题创造新的契机。

首先，中缅两国山水相连、优势互补，双方互利合作潜力、空间巨大。秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”理念，推动更大范围、更高水平、更深层次区域合作的“一带一路”构想，既合乎时代潮流，也符合中缅两国根本利益。由于地缘位置突出，缅甸在“21世纪海上丝绸之路”和作为“丝绸之路经济带”有机组成部分的“孟中印缅经济走廊”建设中有着先天优势和独特的重要性。因此，“一带一路”构想一经提出，即获得缅甸社会高度评价，缅现政府多次表示将积极参与中方“一带一路”计划；昂山素季亦多次公开表态中缅合作符合两国利益，并在大选前夕首度就我国在缅密松水电项目发声，表示若民盟胜选将考虑重启该项目。中缅在“一带一路”建设上精诚合作，利于克服缅北问题所带来负面影响并推动缅北问题和平解决。

其次，正如前文所述，缅北问题其实质是民族认同、国家认同构建缺失的问题，难以凭借单纯军事手段在短期内彻底解决。“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要合作内容，有助于推动缅北少数民族地区经济可持续性发展、增强少数民族地区与缅族地区文化经济交流融合、进而逐步夯实各民族对缅甸联邦的国家认同。从这个意义上看，“一带一路”利于从根源上推动缅北问题和平解决。在缅推进“一带一路”建设，妥善应对缅北问题诸多挑战的关键是防止其走向国际化，须加强对缅北问题各方正面引导，有效防范美等域外势力染指缅北问题、搅局“一带一路”建设。同时要继续坚持不干涉缅“民地武”问题内政原则，不让缅北问题损害中缅关系大局、影响缅方“一带一路”合作意愿，但要加强斡旋促和力度，反对缅在解决“民地武”问题时触及我重大利益。此外，还应适时加强与缅北地区经贸合作、文化交流及人员往来，提供必要社会经济发展及人道主义援助，帮助缅北地区尽快缩小与缅族地区社会经济发展差异，既要做缅北问题的斡旋和调停者，也要做缅北社会经济可持续发展的支持和推动者。

（二）解决缅北问题的基本观点和思路

1、要直面缅北“瓶颈”问题。目前缅北主要涉及三方利益集团关系：即“民地武”与军人集团及昂山素季民主派缅甸政府之间的对抗与冲突问题，长期以来诸多矛盾未能得到实质性的根本解决。解决“瓶颈”需要认真分析缅北冲突根源。相关利益上的意见分歧导致他们之间发生冲突，我们必须围绕核心问题进行全面分析和梳理，得出他们真正冲突的深层问题。作为缅甸接壤的中国来说，为维护自身战略利益必须利用地缘政治优势对相关冲突各方加以劝导和进行外交斡旋，寻找有利于各方共识的突破口来解决当前各方所面临的主要困境。

2、要勇于破除缅北“瓶颈”问题。掌握缅北冲突的深层矛盾之后，作为缅甸的主要邦交，中国必须积极充当调停者，可以通过外交途径进行干预（因为冲突双方对中国边境影响极大）全面了解和掌握相关各方的利益需求，全面权衡利弊关系，果断迎面出击，在缅北问题上切实要利用好中国边境外交影响力真正发挥建设性作用。

3、要大胆解决缅北问题。要积极主动出击，提出既能让各方相互接受又能保持中国在缅的利益和其他重大战略上不受影响的合理建设性和平倡议。

一要摒弃“顾虑”或“前怕狼后怕虎”的不作为思想；二要主动作为，利用大国地区影响力把利益冲突各方召集起来，进行多边外交斡旋，促成多边外交谈判。三要站在中立和客观公正的外交立场促成各方坐下谈判，最终实现缅甸民主和平进程最大化。四建议缅政府认真重视民族和解“路线图”即可借鉴中国“民族区域自治”政策和“一国两制”方式处理缅北各少数民族内部事务；五要坚决防止西方等域外势力的渗透与干扰，使中国“一带一路”战略发展不受影响。

4、要付诸行动解决缅北问题。中国可以利用边境地缘与人文影响优势，在国家政策的允许下加强与缅北各方利益集团的密切合作，通过民间或官方的援助方式加大对缅北的支持力度，并利用中国“一带一路”战略发展机遇，把缅甸冲突各方纳入“一带一路”延伸区域范围，利用好“一带一路”合作机制的多边影响，召集和促成各方利益集团参与多边合作与交流，在互利共赢的引领下，不断增进彼此相互之间的沟通与交流，加大对缅的投资与合作，促进缅甸民族团结和谐统一，最终实现缅甸联邦民主社会和平发展稳定。endprint