我国城市语言文字规范化工作的反思与倡言

孙汝建

(郑州大学西亚斯国际学院，中国郑州451150)

一、《国家通用语言文字法》与两大中心任务

《国家通用语言文字法》作为我国首部语言文字专项法律，2000年10月31日由第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，同日以中华人民共和国第三十七号主席令签发颁布，2001年1月1日起实施。这部专项法律共四章28条：第一章总则，介绍制定目的；第二章国家通用语言文字的使用，规定了普通话和规范汉字的适用范围以及可以使用方言和异体字、繁体字的相关情形；第三章管理和监督，规定了国务院有关部门及地方政府的责任分配以及对违反本法的个人和单位的各种处置办法；第四章附则，明确了施行时间。“根据《宪法》制定的《国家通用语言文字法》是我国第一部语言文字方面的专项法律，它体现了国家的语言文字方针、政策，科学地总结了我国建国五十多年来语言文字工作的成功经验，第一次以法律的形式明确了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的地位，对国家通用语言文字的使用做出了规定。”［1］《国家通用语言文字法》的颁布与实施是我国语文生活中的一件大事，它标志着我国语言文字规范化工作有法可依，覆盖了我国三个“五年计划”，为我国语言文字规范化提供了法律保障。

早在《国家通用语言文字法》颁布前的1997年12月，全国语言文字工作会议在主报告中就明确要求《国家通用语言文字法》审议通过后，各地要及时出台相应的地方性法规或地方政府规章。2000年2月，《教育部关于印发〈一类城市语言文字工作评估操作办法〉的通知》中明确了一类城市语言文字规范化工作的评估范围为直辖市、省会、自治区首府、计划单列市等的城区部分，涉及的领域有党政机关、学校、新闻媒体、主要的公共服务行业。评估内容为《一类城市语言文字工作评估标准》(试行)规定的指标项，即语言文字管理工作和国家通用语言文字的使用情况。国家语言文字工作部门负责组织对直辖市的评估认定；省级语言文字工作部门负责组织对本辖区的省会、自治区首府、计划单列市的评估认定；一类城市语言文字工作部门负责组织实施自我检查评估工作。《一类城市语言文字工作评估标准》(试行)中也有相关的指标项和分值：法制建设——有针对本地语言文字应用实际颁布的地方法规、规章(占4分)。有贯彻法律的实施办法(占3分)。2000年11月，中宣部、全国人大教科文卫委员会、教育部、司法部和国家语言文字工作委员会等五部委发出《关于学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉的通知》，要求“各地可结合本地实际情况，制定本地区《国家通用语言文字法》的实施办法或语言文字方面的地方性法规、规章，逐步把语言文字工作全面纳入法制轨道。”2001年1月，国家语言文字工作委员会出版了《〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉学习读本》。［2］2001年7月出台的《国家语言文字工作“十五”计划》明确要求修改、制定与《国家通用语言文字法》相配套的一系列法规、规章，使语言文字法律体系进一步健全、完善。2003年国家有关主管部门还专门为《实施办法》的制定提供了基本法则、具体原则、政策、适用范围、主要调整对象、主要内容和依据。［3］

国家语言文字规范化工作可以归纳为两大中心任务：一是配套出台《实施办法》。根据我国《立法法》的规定，由地方人大常委会通过的《实施办法》是地方性法规，由地方政府以政府令形式发布的《实施办法》是地方政府规章。地方性法规与地方政府规章的区别，主要看发布的主体。国家语言文字工作主管部门多次明确提出要求，各一类城市配套出台相应的地方性法规或地方政府规章。二是在一至三类城市开展语言文字规范化工作评估。一类城市是指直辖市、省、自治区、计划单列市的城区部分。二类城市指地级市城区、地区行署所在地城区、一类城市所辖地级郊区(县)政府所在城镇。三类城市指县级市城区、县和一类、二类城市所辖县级郊区(县)政府所在城镇。［4］一至三类城市语言文字规范化工作评估领域涉及党政机关、学校、新闻媒体等公共服务行业。

二、《国家通用语言文字法》与《实施办法》

目前，各一类城市先后出台了《实施办法》(见表1)，这些《实施办法》作为地方性法规或地方政府规章，结合了本地实际，使本地的语言文字规范化工作有法可依。

表1 《实施办法》定性情况表

一类城市 一类城市《实施办法》名称 地方性法规 地方政府规章江西省 《江西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》江西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过南昌市 《南昌市社会用字管理规定》南昌市人民政府第38次常务会议通过山东省 《山东省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》山东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议通过济南市 采用本省《办法》河南省 《河南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》省政府第22次常务会议通过郑州市 采用本省《办法》湖北省 《湖北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过武汉市 采用本省《办法》湖南省 《湖南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过长沙市 采用本省《办法》广东省 《广东省国家通用语言文字规定》广东省人民政府第十一届82次常务会议通过广州市 采用本省《规定》海南省 《海南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》海南省第四届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过海口市 采用本省《办法》四川省 《四川省〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉实施办法》四川省人民政府令第177号公布成都市 采用本省《办法》贵州省 《贵州省国家通用语言文字条例》 贵州省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过贵阳市 《贵阳市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》贵阳市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过云南省 《云南省国家通用语言文字条例》 云南省人大常务委员会第十三次会议通过昆明市 采用本省《条例》陕西省 《陕西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过西安市 采用本省《办法》和《西安市国家通用语言文字管理规定》西安市人民政府令第55号公布

一类城市 一类城市《实施办法》名称 地方性法规 地方政府规章甘肃省 《甘肃省国家通用语言文字条例》 甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过兰州市 采用本省《条例》青海省 《青海省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》青海省人民政府第28次常务会议审议通过西宁市 采用本省《办法》广西壮族自治区《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过南宁市 采用本区《办法》内蒙古自治区《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过呼和浩特市 采用本区《办法》西藏自治区 《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》(修正)西藏自治区第四届人民代表大会第五次会议通过拉萨市 采用本区《规定》宁夏回族自治区《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》宁夏回族自治区人民政府令第92号银川市 采用本区《办法》新疆维吾尔自治区《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例(修正)》新疆维吾尔自治区第九届人大常委会第三十次会议通过乌鲁木齐市 采用本区《条例》大连市 采用本省《规定》青岛市 采用本省《办法》宁波市 采用本省《办法》厦门市 采用本省《办法》深圳市 采用本省《规定》

表1表明：(1)除了采用本省、区《实施办法》的一类城市外，作为地方性法规出台的《实施办法》共25个，作为地方政府规章出台的《实施办法》共10个。(2)在出台的63个《实施办法》中：31个《实施办法》由各直辖市、省、自治区出台；28个一类城市采用本省、自治区的《实施办法》；2个一类城市(南昌市、贵阳市)单独出台了《实施办法》；2个一类城市(太原市、西安市)既出台了《实施办法》，同时又采用所在省、自治区的《实施办法》。

三、对《实施办法》的反思

《国家通用语言文字法》2000年10月31日颁布以来，一类城市《实施办法》颁布和施行时间的先后顺序如下(见表2)。

表2 《实施办法》颁布和施行时间表

颁布时间 施行时间 名称2006年11月24日 2007年4月1日 《浙江省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2007年5月25日 2007年7月1日 《贵州省国家通用语言文字条例》2007年5月31日 2007年9月1日 《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2007年7月28日 2007年10月1日 《陕西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2007年11月23日 2008年1月1日 《河北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2010年7月31日 2010年10月1日 《海南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2010年11月26日 2011年1月1日 《江西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2011年11月24日 2012年1月1日 《甘肃省国家通用语言文字条例》2011年12月12日 2012年3月1日 《广东省国家通用语言文字规定》2014年2月12日 2014年4月1日 《河南省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》2014年7月11日 2014年9月1日 《青海省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》

由表2可知：在一类城市中，西藏最早出台了《实施办法》，时间是2002年5月22日。青海最后出台《实施办法》，时间是2014年7月11日。两者时间相差12年，时间跨度大的原因，主要受少数民族集居、先行先试心理、法治意识等因素的影响。

(一)少数民族集居

西藏、黑龙江、新疆出台《实施办法》的时间排前三位，这与行政辖区内少数民族语言文字的复杂性有关。

西藏是以藏族为主体的民族自治区，其他还有汉族、回族、门巴族、珞巴族等，未识别的民族有夏尔巴人和僜人。

黑龙江省是一个多民族散居的边疆省份，全省共有53个民族，人口较多的有满族、朝鲜族、回族、蒙古族、达斡尔族、锡伯族、鄂伦春族、赫哲族、鄂温克族、柯尔克孜族等10个世居的少数民族。

新疆共有47个民族，其中有维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族、蒙古族、塔吉克族、锡伯族、满族、乌孜别克族、俄罗斯族、达斡尔族、塔塔尔族等13个世居民族。

以上三省、区急需出台《实施办法》，及时统筹和管理辖区内的语言文字规范化工作。

(二)先行先试心理

有些省份出台《实施办法》，在时间上滞后于省会所在的一类城市。如：

《太原市社会用字管理办法》，颁布时间是2003年6月24日，颁布后30日实施。而《山西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，颁布时间是2003年7月26日，实施时间是2003年9月1日。

《西安市国家通用语言文字管理规定》，颁布时间是2005年4月30日，实施时间是2005年6月1日。而《陕西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，颁布时间是2007年7月28日，实施时间是2007年10月1日。

《贵阳市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，颁布时间是2005年11月25日，实施时间是2006年1月1日。而《贵州省国家通用语言文字条例》，颁布时间是2007年5月25日，实施时间是2007年7月1日。

《南昌市社会用字管理规定》，颁布时间是2005年11月21日，实施时间是2006年1月1日。而《江西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，颁布时间是2010年11月26日，实施时间是2011年1月1日。

以上省份先由省会所在城市先出台《实施办法》，然后总结借鉴、不断完善，之后再出台《实施办法》，在全省推开，有让省会所在一类城市先行先试的考虑。

(三)法治意识的强弱

《国家通用语言文字法》2000年10月31日颁布以来，各一类城市出台《实施办法》的时间跨度较大，先后相差12年，这也与法治意识的强弱有关。法治意识的强弱与经济是否发达并没有必然联系，有些直辖市、省、自治区经济发达，但出台《实施办法》的时间未必靠前(见表3)。

表3 《实施办法》施行时间排名与2014年31省GDP总值排名对照表［5］

省市区及一类城市 施行时间 滞后于《通用法》的施行时间施行时间排名2014年GDP总值排名陕西省 2007年10月1日 6年9个月 25 16河北省 2008年1月1日 7年 26 6海南省 2010年10月1日 9年9个月 27 28江西省 2011年1月1日 10年 28 18甘肃省 2012年1月1日 11年 29 27广东省 2012年3月1日 11年2个月 30 1河南省 2014年4月1日 13年3个月 31 5青海省 2014年9月1日 13年8个月 32 30

由表3反映出：有些经济发达的直辖市、省、自治区配套出台《实施办法》进程缓慢。语言文字规范化工作属于“文化软实力”，对“文化软实力”的重视程度远不及对经济“硬实力”那么重视。有些经济发达的一类城市在法律法规意识上还不如经济欠发达的一类城市，这种倾向值得重视。

四、新时代的六点倡言

2014年12月3日，《实施办法》调研座谈会在北京召开。会议主题是：学习贯彻十八届四中全会精神，加强语言文字法治建设，研究《实施办法》制定工作。教育部副部长、国家语委主任李卫红在会议讲话中明确要求：必须按照十八届四中全会提出的全面推进依法治国的指导思想和总目标、基本原则的要求，完善中国特色语言文字法律法规体系，做好关系语言文字事业长远发展的顶层设计；要加大语言文字法律法规的贯彻实施力度，严格执法，以法治思维和法治方式，推进《语言文字规划纲要》的贯彻落实，推动语言文字事业的持续发展，推进和谐健康语言生活的构建。她对研制《实施办法》提出三点要求：一是注重系统性，体现需求导向；二是注重针对性、有效性，体现问题导向；三是注重及时性。同时对语言文字法制建设工作提出要求：一是要切实发挥语委的统筹协调作用；二是要加强监管；三是要创新服务方式和手段；四是要加强法治宣传教育力度。［6］对此，笔者根据自身实践和研究以及新时代的要求，提出以下六点倡言，供决策部门参考。［7］

(一)明确《实施办法》出台的时间表

《国家通用语言文字法》颁布十七年来，在国家层面上并没有出台相配套的《实施办法》，只是要求各一类城市要及时配套出台相应的《实施办法》，但在时间上没有做出具体规定，最迟出台《实施办法》的是青海省，与《国家通用语言文字法》的出台时间相差13年8个月，时间如此滞后，难以用新的《实施办法》指导本省的语言文字规范化工作，建议国家语言文字工作主管部门对各一类城市出台《实施办法》的时间进程做出明确规定。否则，会影响法律法规执行的时效性，也影响我国法制化建设的进程。

(二)确立《实施办法》地方性法规的地位

对一类城市是配套是出台地方法规还是地方政府规章，要有明确的定性，对一类城市(含计划单列市)［8］是采用本省、区的《实施办法》还是另行制定《实施办法》，也应该有明确的要求。目前有10个《实施办法》是由地方政府发布的，其弊端是政府既当裁判员又当运动员。如果明确规定《实施办法》由直辖市、省、区人大常委会制定颁发，由同级政府执行，同级人大常委会可以根据《实施办法》对同级政府实行监督，这也符合人大与政府之间的工作关系。

(三)调整《实施办法》的责任主体单位

我国语言文字规范化工作不能再以一至三类城市为责任主体单位，而要以各直辖市、省、自治区人大为责任主体单位。责任主体单位的变化有利于将我国语言文字规范化工作纳入各级政府的正常工作范围，可以避免目前各直辖市、省、自治区出台的《实施办法》与市府、省府、区府所在城市、计划单列市出台的《实施办法》相互交叉。

与《国家通用语言文字法》相配套的《实施办法》不必由全国人大常委会制定，全国人大常委会统一制定《实施办法》有一定困难，因为语言文字的使用涉及到社会生活的方方面面，情况相当复杂，《国家通用语言文字法》只能作一些原则性的规定，“它不同于《刑法》等法律，也不像国务院行政法规那样有具体操作性。”［9］从法律层面上看，《实施办法》应该由有立法权的一类城市的人大常委会制定，可以结合本地语言文字工作机构设置、方言分布、少数民族语言文字政策等具体情况，对《国家通用语言文字法》进行调整、补充、细化，有利于地方执法，也便于结合本地语言文字规范化工作，落实国家语言文字规范化管理的具体要求。地方立法的过程也是一个宣传教育的过程，可以增强地方人大、地方政府对语言文字规范化工作的关注度，提高社会各界和广大国民对语言文字应用的规范化意识。目前一类城市已先后出台了《实施办法》，对《国家通用语言文字法》的条款进行了调整、补充、细化，但《实施办法》与《国家通用语言文字法》以及国家语言文字工作主管部门为《实施办法》的制定，确立的基本法则、具体原则和政策、适用范围、主要调整对象、主要内容和依据等是否有差距，是否反映本地语言文字规范化工作实际，还需进行对比研究。

(四)把各级政府的“语言文字网”纳入语言文字规范化工作评估范围

目前，各地出台的《实施办法》，有的属于“地方性法规”，有的属于“地方政府规章”。部分一类城市主办的“语言文字网”在发布《实施办法》时，往往忽略了这一点，应该在发布《实施办法》的同时，明确是“地方性法规”还是“地方政府规章”，作为一级政府的官方网站应该有较强的法律法规意识。作为各级政府官方网站的“语言文字网”，有的网站内容过于单薄，宣传国家语言文字工作的法律法规的内容太少。语种单一，只有汉语，在国内语言文字规范化、汉语国际教育、海外华文教育、海外汉语推广工作中，没有很好发挥宣传和引领作用。因此，建议把一至三类城市政府或政府部门主办的“语言文字网”纳入语言文字规范化工作评估范围，通过评估促进各级政府对“语言文字网”的建设，完善政府网站在语言社会生活中的窗口形象。在海外，人们往往是通过我国各级政府的“语言文字网”了解我国语言文字法律法规以及语言文字规范化标准。因此，各级政府“语言文字网”的建设还有一个国际形象和国际传播问题，要用不同的语种翻译介绍我国语言文字政策，方便海外人士查阅了解，通过网站的国际化，提升国家形象，扩大国际影响，加强国际传播，积极配合海外“孔子学院”、“孔子课堂”、“海外华文院校”的语言文字建设，推进汉语国际教育和海外华文教育，要上升到国家战略层面，建设好各级政府的“语言文字网”。

(五)组织力量研制二、三类城市语言文字规范化评估标准

国家语言文字工作主观部门已经出台了一类城市语言文字规范化评估标准、实施细则、操作办法，但二、三类城市语言文字规范化评估标准、实施细则、操作办法并不统一。因此，在二、三类城市语言文字规范化工作评估中，评估标准宽严不一。建议在国家层面上明确要求各一类城市要组织力量研制二、三类城市语言文字规范化评估标准、实施细则、操作办法，指导本辖区内二、三类城市语言文字规范化评估工作，并加大督查力度。

(六)增设四类城市并把评估范围延伸到乡镇

目前三类城市评估的对象和范围是指县(市)政府所在城镇。但随着经济社会和文化建设事业的发展和城镇化步伐的加快，乡镇人口少则3至5万，多则10多万人，在沿海省份城镇人口高达20万人左右，机关、学校、企业(含外企)都有较大规模，原来确定的三类城市并未覆盖到这类乡镇。建议增设四类城市并把评估范围延伸到乡镇。

总之，《国家通用语言文字法》作为我国第一部语言文字专项法律，2001年1月1日施行以来，在我国语言文字规范化工作中发挥了重要的作用，但在实践中也存在一些问题，要根据新时代的要求，对这部专项法律以及各地的《实施办法》进行修订和完善，使其进一步适应新时代的要求。修订工作要根据党的十九大报告精神，从依法治、文化自信、教育优先的大局出发，一是深化依法治国实践，坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；二是要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国；三是以教育事业优先发展为契机，全面贯彻党的教育方针，深化教育改革，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推大力提高国民素质。只有这样，《国家通用语言文字法》以及各地《实施办法》的修订与完善才符合新时代中国特色社会主义建设的新要求。

注释：

［1］中共中央宣传部、全国人大教科文卫委员会、教育部、司法部、国家语言文字工作委员会《关于学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉的通知》。

［2］全国人大教科文卫委员会教育室、教育部语言文字应用管理司《〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉学习读本》，语文出版社，2001年第1版。

［3］魏丹：《关于地方制定〈国家通用语言文字法〉实施办法的有关问题》，《语言文字应用》，2003年第1期。

［4］根据我国现有行政管理体制，国家语言文字工作委员会挂靠教育部，一至三类城市的语言文字工作委员会隶属各级政府，语言文字工作委员会办公室设在同级政府直属的教育部门。语言文字规范化工作被纳入同级政府的工作范围，语言文字规范化工作评估是对各级政府的工作评估。

［5］《实施办法》实施时间相同的，以颁发时间的先后排名。《2014年GDP总值排名》见《中国商情网》，一类城市GDP总值未参加排名。

［6］焦新：《〈国家通用语言文字法〉实施办法调研座谈会召开》，《中国教育报》，2014年12月4日第3版。

［7］笔者2003年1月至2010年3月担任江苏省南通市人大常委会副主任、江苏省语言文字工作委员会特邀专家、南通大学语言文字工作委员会副主任，先后参与和负责过江苏省部分二、三类城市语言文字规范化评估工作。

［8］我国计划单列市出现在20世纪80年代，目的是为了让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限，而不是省一级行政级别。设立计划单列市之初，并未对行政级别做明确解释。计划单列市的设立是分批的。到1993年先后设立计划单列市16个：沈阳市、大连市、长春市、哈尔滨市、南京市、杭州市、宁波市、厦门市、济南市、青岛市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、重庆市、西安市。1993年国务院决定撤销省会城市的计划单列，计划单列市只剩6个：大连市、宁波市、厦门市、青岛市、深圳市、重庆市。1997年重庆设立直辖市，不再是计划单列市。目前计划单列市只剩5个：大连市、宁波市、厦门市、青岛市、深圳市。新疆兵团按照计划单列市对待。

［9］魏丹：《关于地方制定〈国家通用语言文字法〉实施办法的有关问题》，《语言文字应用》，2003年第1期。

第九届全国人民代表大会常务委员会《中华人民共和国国家通用语言文字法》，2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过，2001年1月1日起施行。法律出版社2000年11月出版发行。

教育部《教育部关于印发〈一类城市语言文字工作评估操作办法〉的通知》，2000年2月。

全国人大教科文卫委员会教育室、教育部语言文字应用管理司《〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉学习读本》，语文出版社2001年第1版。

中宣部、教育部、人事部、文化部、广电总局、总政治部、国家语委《国家语言文字工作“十五”计划》，2001年7月。

全国人大教科文卫委员会教育室、教育部语言文字应用管理司《〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉学习读本》，北京：语文出版社，2001年。

全国人大教科文卫委员会教育室、教育部语言文字应用管理司：《〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉学习读本》，北京：语文出版社，2001年。

魏 丹：《关于地方制定〈《国家通用语言文字法》实施办法〉的有关问题》，《语言文字应用》，2003年第1期。

孙汝建：《〈国家通用语言文字法〉与一类城市〈实施办法〉的异同》，《国际汉语学报》，2012年第2期。

习近平《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月18日。