我国PPP项目成功的关键因素研究初探

尤玉叶

摘要：政府和私人资本合作（PPP），是为了提高公共服务供给的效率，实现资源的合理配置。为促进PPP模式在中国的成功应用，借鉴国外实践经验，结合中国国情，对影响PPP模式成功的关键因素进行分析。公共项目采用PPP模式，成功的关键在于政府正确地行使职能，明确公私双方的权利、义务与责任，对风险进行合理分担，“私”企业具有强大的实力背景和优秀的业内口碑，能够遵守合同，承担擅长的风险，以及社会公众积极地参与PPP项目。

关键词：PPP项目；关键成功因素；项目前期；项目建设期；项目运营期

一、研究背景及意义

近年来，PPP（Public-Private Partnership）模式在基础设施项目领域得到了广泛的应用，不仅提高了基础设施项目的供应能力，还有效地利用社会闲置资金，解决建设资金短缺问题。但目前我国PPP项目实施中仍存在承诺不能兑现、项目性质发生变化等现象，使得目前国内只有为数不多的PPP项目能正常运作，大部分PPP项目未能取得预期的效益。一旦项目失败，就意味着社会资源的浪费，对社会公众的生命财产安全也会造成极大影响。因此，探索PPP项目的关键成功因素，为其它PPP项目成功的实施及管控提供理论参考，不仅具有重要的理论意义，同时也具有重要的实践价值。

对于PPP（Public-Private Partnership）模式我们有多种译法，比如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等，对此我们至今未达成一致的准确解释。同时对于它的具体概念也是众说纷纭，但是从不同的视角来看，我们可以看出PPP模式是有以下几个特点的：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。

而从我国实践看，PPP不仅仅是一个新型融资模式，还是新型管理模式和社会治理机制。如果掌握得当，PPP有望成为解决我国城镇化、老龄化等问题的重要机制。但是如果运用不得当，会导致不可预估的后果。所以从这个角度看，研究目前中国PPP项目中的关键成功因素至关重要。

二、研究综述

1.国内研究

国内关于PPP项目关键成功因素的研究较少，目前来看，CSSCI期刊上未发表一篇研究PPP项目关键成功因素的文章，但关键成功因素方法的应用的研究却不乏少数。

车昕哲和李雨晖通过对PPP模式成功运用的关键因子进行研究，指出成功运用PPP模式必须做好的四项工作。张涛涛，袁竞峰等人则通过总结国外以PPP模式建造保障性住房方面的成功案例与经验，明确其中的关键成功因素和权责分配。孙慧等人基于我国PPP模式应用的实践，识别出了项目整个寿命周期的关键成功因素，并在此基础上分析找出了PPP项目再谈判成功的关键影响因素。陈炳泉和彭瞳对18个PPP模式的成功因素进行问卷调查及数据分析，筛选出了不同地区受访者所一致认为的关键成功因素。王秀芹等人认为PPP模式运用于中国，成功的关键在于政府正确地行使职能，通过合同确立恰当的激励机制，明确公私双方的权利、义务与责任，对风险进行合理分担，以及必要的环境与机构支撑。余鼎荣通过对33个DB项目参与项目者进行调查分析，将获得的成功因素分为5类，并识别出与DB项目的绩效显著相关的最重要的三个因素。金萧狄从项目参与方特征、项目特征等方面识别了49项关键成功因素，并成功地将其分成13类。唐李雅宁和沈岐山根据现有的文献和对建筑业从业人员关于关键因素的访谈，确定了15个采购有关的因素，并通过发放调查问卷等研究方法提炼出四个对前期采购具有重大影响的主成分。许娜通过文献回顾法并结合准经营性基础设施项目的特点，从多方参与主体的角度识别了33个成功因素，并在此基础上识别出14个准经营性基础设施PPP模式的关键成功因素并且得到了因素的相对重要性排序。徐海明则是运用关键成功因素方法研究PPP项目产出标准制定。陈小光使用结构方程模型建立了工程项目关键成功因素对项目绩效的影响模型。赵忠坤运用成功关键分析法确定了PPP项目的关键绩效指标体系。

2.国外研究

国外PPP模式应用广泛，在建筑、学校、医院等领域应用较成熟，PPP模式领域的研究也得到了较大的发展。在关于PPP模式关键成功因素研究方面，国外也是硕果累累，其中包括大量的书籍、研究报告、期刊文章、会议论文以及网络材料。1982年Rockart将CSFs定义为“在一些关键领域的活动中，一个经理为了实现他，她预期的目标所必需的那些有利因素”。CSFs方法早在七十年代时就已被陆续地作为一種管理方法应用于金融服务、信息系统以及加工业领域。

笔者通过检索和浏览几本高水平国际期刊上的相关文献发现，近年来基本高水平国际期刊上每年都有学者对CSFs进行研究，由此可见对于CSFs的研究在国外一直都比较热门，体现了学者们对CSFs研究的重视，更体现了该研究领域的发展势头以及研究价值。另外笔者对所检索到的文献进行简单分类，归纳出PPP领域CSFs研究领域的侧重点，其中大多数是关于建筑项目实施过程中的，比如实施过程中的成功因素及阻碍因素分析、工程建设研究与发展的关键成功因素以及具体项目实施的成功因素识别；或者就是关于具体案例中某个阶段的成功因素分析，比如PPP项目中的关系管理中的成功因素分析、PPP项目中的公共部门管理的成功因素分析等。

综上所述，结合国内外研究来看，目前不管是国内还是国外对于PPP模式以及某个具体领域或者具体阶段的CSFs的研究较多，但是对于整个PPP项目与CSFs之间的研究还有所欠缺。由此可见，整个PPP项目与CSFs的结合研究有较大的研究空间和研究价值。

三、我国PPP项目成功的关键因素

本文在对国内外优秀期刊的相关文献进行分类、阅读、浏览的基础上，结合18CSFs研究方法，对影响我国PPP项目成功的重要影响因素进行总结归纳。endprint

1.政府的重要作用

在PPP模式下，政府是作为公私合营模式中的“公”方，必须为项目的运作提供稳定的政治和法律制度环境。因此，对比传统公共项目建设模式，政府在PPP项目中的职能应转变或调整。

首先，在PPP项目前期，政府在立项过程中选择一个适合于PPP模式的项目至关重要，招投标过程中找对合作伙伴更是重要，那么一份对公司合作双方公平的合同也是必不可少。因此，政府必须更加谨慎地审核项目，做好VFM评估，建立一个适合项目发展的公平、合理、科学、透明的程序，确立PPP项目的法律地位，通过市场机制选择合作伙伴，全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作方，并鼓励创新。另外关于合同方面，政府应该合理地进行风险分担，尽量保证合同的完整性以及后期政府的合同履行信用。

其次，在项目建设期，政府应该做好质量的监督，客观地对建设项目的环境污染和生态破坏问题的实际情况进行公开并且及时地处理，另外，在这一环节，政府必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证资产的安全性，降低项目融资成本，保证项目生产或运营的可持续性，使私方的投资成本及运营成本得以补偿，并获得合理回报。

第三，在项目运营期，我国PPP项目大多数采用的是BOT模式或者BT模式。那么在企业经营过程中，关于公共产品、公共服务的定价、后续服务、定期保修及对项目生态环境的影响等，政府应该做好监督防范措施。

总的来说，政府作为公私合作项目的规划者、发起者和选择公私合作项目的建设经营者、特许权授予者、公私合作项目产品的购买者、合作者和支持者以及公私合作项目的管制者及各方利益的一协调者等，它必须自己在PPP项目中的职能定位和角色扮演，不可越位和错位。而且，我们需要建立政府诚信制度以创造良好的投资环境。

2.公私合营模式中“私”部门的重要作用

首先，在项目前期，“私”部门应该充分了解项目情况，对公司内部的财务情况和外部信誉问题做一个整体的调查，确定是否有雄厚的实力参与投标；特许协议中，公私合营双方都应该合理对风险进行合理公平地分担，比如私有部门应该承担：已有建筑物的风险；未预见到的不利地质条件；土地改造风险；设计和施工风险；运营和行业风险等。另外在项目准备阶段，应尽快落实项目融資计划和向政府提交详细的项目实施计划。口”

其次，在项目建设期间，“私”部门应该有明确的目标管理系统和绩效考核系统，保质保量地完成项目。

最后，在项目的运营期间，“私”部门应该按时报送工程资料，办理备案手续，申请竣工验收，并移交项目；及时维修质量缺陷，及时收取质保金；报送结算书及有关造价资料，并与审计单位保持沟通、核对。最后确认审计报告；收取回购资金。整个过程中“私”部门应该保证信息的透明准确，以及运营过程的合同化、法律化。

3.社会公众的重要作用

首先，在项目前期，是控制成本的重要时期。立项决策阶段公众的参与能有效地避免决策失误，降低决策过程中利益主体之间的矛盾冲突，减少和防止项目决策中腐败事件的发生。

其次，在项目建设期，公众关注项目的质量问题。在建设项目竣工阶段进行公众参与能客观地反映建设项目环境污染和生态破坏的实际情况，因此，在项目建设期，竣工验收阶段是重点，具有极其重要的意义。

最后，在项目运营期，PPP项目在竣工验收后，有移交给政府经营（如BT模式）及私营企业经营（如BOT模式、TOT模式）两种运营模式。在我国的PPP项目中，大部分采用的是后者。企业经营过程中，公众关注公共产品、公共服务的定价、后续服务、定期保修及对项目生态环境的影响。因此，在运营阶段公众设施的使用价格是否一直保持在合理的范围内，后续服务是否到位，是否有对设施进行定期检查修理等都需要公众进行监督。

四、小结

本文的研究目的是为了识别我国PPP项目过程中可能影响项目成功的一些因素，同时提供一个研究PPP项目关键成功因素的新视角：笔者通过文献梳理法以及对18CSFs模式的借鉴，从政府、“私”部门以及社会公众三个方面系统阐述了PPP项目成功的关键影响因素。然而，整体的研究仍存在不足，一方面，研究深度不够，另一方面，对于文献的梳理总结不够全面。笔者希望研究结果对我国企业成功实施PPP项目具有一定的理论和实践意义。endprint