探索应对移民问题的国际机制路径

周意岷

【关键词】移民危机 集束式机制  欧盟  中东  非洲

【中图分类号】D523.8                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.24.014

2015～2018年，320余万难民涌入欧洲。欧盟国家相继出现与移民相关的一系列社会问题，其国内安全压力陡增。愈演愈烈的移民危机不仅对其社会安全构成了威胁，而且助长了伊斯兰极端主义的蔓延。虽然欧盟增加了欧盟边防局的经费，以扩大落水移民搜救范围、限制非法移民船只、防止出现人道主义危机，然而，欧洲移民危机涉及人道救援、移民管理、迁出国重建等多个问题领域，单凭一国或一个组织难以妥善解决。因此，本文认为构建国际机制是应对欧移民危机以及同类移民问题较为有效的方法，且以能够涵盖一揽子制度、实现规模效应的集束式机制最为适合。

欧洲移民危机形成的根源

中东非洲移民潮持续高涨。欧盟国家由于经济发展水平、安全状况、福利制度远好于其邻近的中东和非洲，所以吸引了大批中东、非洲移民，曾引发多次大规模移民潮。2011年以降，经济危机和“阿拉伯之春”使得中东、非洲地区的经济、安全形势进一步恶化，迫使更多的人背井离乡，踏上移民之路。据联合国人口司统计，截至2017年，中东、非洲和欧洲地区的移民存量分别达到42891019人、24650223人以及77895217人。[1]欧洲地区移民存量明显高于中东和非洲地区，增长速度也十分可观。从中可以看出，中东和非洲地区移民大多以欧洲国家为最终迁徙目的地。

总体来看，上述移民大致可分为三种类型。一是经济移民。以1980年为基准，2017年中东和北非人均GDP增长量为339%，经济增长乏力，通胀率和失业率居高不下。缺乏稳定收入来源的民众，其基本生存需要无法得到满足，最终变卖家产，逃离故土。二是政治移民。非洲地区威权政府、军人政府较多，又有部落政治的传统，政变时有发生。为了躲避迫害，政治斗争失败一方的幸存者往往举家迁移。中东各国政府虽然较为稳定，但仍然不乏反对者，部分人逃往欧美。三是难民移民。利比亚、叙利亚、也门、马里、苏丹、厄立特里亚等国的内战制造了大批难民，他们为求保命不得不选择离开。从联合国难民署的统计看，在2017年世界排名前十的难民来源国中有9个是中东、非洲国家。

欧盟劳务市场的潜在需求。1973年进入滞涨阶段以后，西欧国家开始产业结构转型，大批劳动密集型企业倒闭，劳务市场需求下降。西欧国家先后关闭移民闸门，限制外来劳工，实施“零移民”政策。实际上，来自中东、非洲的非法移民一直源源不断地涌入欧盟国家。欧盟国家对于如何处理这一问题犹豫不决，部分国家为了缓解人口萎缩甚至采取放任态度。少子化和老龄化困扰欧盟国家多年，各国人口增长率长期低于1%，偶有负增长年份出现。联合国人口司在2002年发布的人口老龄化报告中提出了“可能支助比”（PSR）概念，即对于每一个65岁以上的人来说，在15到64岁之间有多少人对应。该比例越大说明劳动人口越多。“到2050年，世界PSR的平均水平大约是4：1，欧盟如果不希望其PSR在2050年降低到2：1以下，每年需要接纳150万移民。”[2]实际上，欧盟委员会早已认清这一事实，指出与其打造欧洲壁垒阻止外来移民，不如根据劳务市场的需求主动控制移民。

传统移民路径改变。2011年，利比亚内战爆发，执政数十载的卡扎菲政权倒台。新政府上台后，未能及时恢复国内秩序，反而争权夺利，导致国家乱象频生，难以实施有效治理。于是，蛇头组织抓住这一机会，将利比亚发展为移民起点，建立新路径。利比亚海岸仍然聚集着来自20多个国家的移民。仅2014年就有22万人从此出发到达欧盟国家，人数是2013年的4倍;2015年更高，达到132万;直到2017年才有明显下降，共有65万人前往欧盟国家。自2014年开始，80%的移民选择从利比亚出发。实质上，不论哪一条路径，都是穿越地中海进入欧盟国家。

移民危机的影响

欧盟族群对立加剧。2010年以后，每年超过10万移民跨越地中海进入欧洲，这使得欧洲人普遍感觉生存空间遭受挤压，生活资料被“抢夺”。另外，外来移民因自身遭受不公正待遇而对当地政府、社会产生不满和愤怒。部分欧盟国家民众采取就业歧视、租房歧视等方法“自发”抵制外来移民，比如“瑞典的劳动力市场存在着‘严重的隔离状况……甚至连拥有高学历的移民也找不到和他们专业相关的工作”[3]。找不到工作和住所的移民只能铤而走险，从事盗窃、抢劫等犯罪活动，更加激起欧盟国家民众的反感，陷入一种恶性循环。相当一部分欧盟国家民众难以接受与自身价值观、宗教信仰、生活习俗等存在较大差异的群体融入本国。比如，“德国对待穆斯林移民的政策不是同化他们、鼓励其成为德国公民，恰恰相反，德国民众并不希望穆斯林移民成为德国人”[4]。在这一氛围下，欧盟极右势力迅速崛起，“2014年在法国欧洲议会选举中，反移民的国民阵线得票率最高”;[5]在2015年的英国大选中，反移民的英国独立党表现抢眼;在2017年法国总统大选和德国议会选举中，虽然马克龙和默克尔最终获胜，但是两国反移民的极右势力在大选过程中都吸引了大批拥趸。美国2017年《宗教自由报告》显示：2016年，法国发生398起针对穆斯林团体和清真寺的攻击事件，英国244起，荷兰265起，希腊361起。[6]上述表明，族群对立日趋暴力化，欧洲安全面临严重威胁。

伊斯兰极端主義蔓延。与欧盟国家居民相比，外来移民的生育率更高，而且更年轻，其年龄中位数是32岁，欧盟国家居民则为40岁。据估计，到2030年，穆斯林人口将占到欧盟国家总人口的8%。2010年盖洛普民意测验显示：52%的法国穆斯林对其宗教的认同“非常强烈”或者“极度强烈”，而英国的数据则更加惊人，达到75%。皮尤中心2016年的调查显示：匈牙利、意大利、波兰、希腊对穆斯林群体的消极评价百分比分别为72%、69%、66%、65%。如此强烈的宗教认同和对主流社会的排斥情绪给极端组织以可乘之机。基地组织、“伊斯兰国”等伊斯兰极端主义组织通过互联网与欧盟国家穆斯林移民接触，向其宣传极端思想，将其招募为成员。利用他们具有欧盟国家国籍的优势，绕过安全部门的检查，发动恐怖袭击。除此之外，部分中东极端组织开始派遣成员混入移民队伍中，经过地中海进入欧洲。实际上，马德里爆炸案、伦敦连环爆炸案、巴黎骚乱、李·里格比被杀事件、查理周刊袭击事件已经表明，伊斯兰极端主义正在欧盟国家穆斯林移民中蔓延。据欧洲反恐办公室估计，欧洲有1%～2%的穆斯林移民参加过不同形式的极端主义活动。

迁出国劳动力流失。移民危机不但对欧盟国家的安全和稳定构成威胁，同时还造成移民迁出国劳动力流失，给未来发展埋下隐患。世界银行2017年数据显示，当年多个中东、非洲国家的净移民为负数且数量巨大。其中，叙利亚-124万、苏丹-25万、摩洛哥-26万、阿富汗-30万、马里-20万、尼日利亚-30万、埃及-28万、索马里-20万、也门-15万。由于中东、非洲国家人口增长率高，劳动力流失的负面影响在短期内不会显现。然而，如果移民规模不断扩大且持续时间较长，则迁出国人口的年龄结构就会发生变化，可生育人口比例就有可能下降。届时，迁出国损失的劳动力在短时间内恐怕不易补足，从而增加当地恢复经济发展的难度。

构建集束式机制的可行性

集束式机制能够吸引参与者。在无政府状态下，国家倾向于通过“自助”的方式维护本国利益，但是有些问题仅靠“自助”难以解决，移民问题就是其中之一。移民跨国流动的特征决定了欧盟国家必须共同应对。而且，解决这一问题可以使他们获得“共同收益”。根据奥兰·扬定义：国际机制分为四种类型，即嵌入式机制、嵌套式机制、集束式机制以及交叠式机制。集束式机制是用颇具吸引力的做法，把几个机制安排结合成一揽子制度，形成制度的集束，促进构成性契约的设计，从而向所有参与者提供净收益。由于参与者都能获益，所以其参与构建机制的动力较充足，有利于整合欧盟各方。

集束式机制可以兼顾多个领域。建立国际机制的目的是避免或者改善集体行动问题，提供规则、规范，防止集体损失或者获取集体利益。集束式机制的优势在于可以将移民危机分解为多个问题领域，针对每个领域设立子机制，增强机制绩效。首先，地中海巡逻和救援。过去，该行动由意大利执行，即“我们的海”专项行动。但是每月900万欧元的费用令意大利不堪重负。欧盟亟需通过建立集束式机制改变这一状况。其次，移民收容、安置问题。通过新机制确定责任分配方案，并且调整欧盟现有相关移民法令，比如《长期居民指令》。最后，移民迁出国治理问题。移民危机的真正根源在也门、叙利亚、尼日利亚、苏丹、厄立特里亚等国家。只要其与欧洲国家在生活水平方面仍然存在巨大鸿沟，移民数量在短期内就不会缩减。所以，要想从源头上阻止移民潮，欧盟国家应通过建立国际机制帮助迁出国恢复经济发展，消除破坏当地安全稳定的因素，确保其公民的生存权和发展权。

集束式机制具备整合资源的优势。作为降低交易成本和提供信息的实体，国际机制有利于欧盟国家就移民危机达成协议。在欧盟内部，有效的移民机制能够对违反规则、擅自将移民驱逐到邻国的行为予以惩罚，增加违反规则的成本;同时向参与者提供更为准确的移民信息，从而减少达成协议的风险。由此，欧盟国家就可以在解决危机时防止政治市场失灵，加强彼此间的信任，进而改变各国只考虑绝对收益的状况。另外，构建集束式机制还能够吸引欧盟之外的国家以及非国家行为体参与进来，借助其力量，在更大范围内实现资源整合，催生域外大国的合作意愿，借助其资源弥补欧盟的短板，促进危机解决。除了主权国家，非国家行为体也可以作为国际机制建立和运作的催化剂。国际移民组织在移民救助、移民技能培训方面贡献突出，而且一直积极推动国家间移民协议谈判。法国工会多年来为消除歧视移民法律、推动保护移民合法权利四处奔走。集束式机制能够帮助其扬长避短，使其在一个整体框架之下互相配合、发挥作用。

结  语

随着移民危机的进一步发展，相关政策、措施会不断出台，但是移民机制的构建却非朝夕之功。除了实现利益互补，移民机制建立过程中还要经历漫长的谈判以及规则制定过程。集束式机制虽然在吸引参与者、兼顾多个领域以及整合资源方面具备优势，但也存在结构复杂、不确定因素较多等缺点。因此，参与者必须思考如何保证移民机制效率和执行力的难题。更为重要的是，欧盟国家能否改变不情愿的态度，消除民众对移民的负面情绪，主动承担移民安置责任。因为欧盟在移民机制中处于核心位置，如果欧盟缺乏意愿，那么机制构建将面临动力不足的困境。历史上，欧洲曾大规模对外移民，如今情势倒转，欧盟又将如何抉择？

（本文系2018年陕西省教育厅科研计划专项项目“网络权力域中的文明冲突演变及应对研究”的阶段性成果，项目编号：18JK0366）

注释

[1]UNPD， "International Migrant Stock： The 2017 Revision"， http：//www.un.org.

[2]Thomas P. M. Barnett， The Pentagon's New Map， New York： Putnam Pub Group， 2004， p. 245.

[3]方长明：《瑞典穆斯林就业状况分析》，《中国穆斯林》，2014年第1期，第62页。

[4]HilalElver， The Headscarf Controversy： Secularism and Freedom of Religion， New York： Oxford University， 2012， p. 130.

[5]Gideon Rachman， "The Cold Reality of Europe's Migrant Crisis"， Financial Times， April 22， 2015， http：//www.ftchinese.com/story/001061668.

[6]U.S. Department of State， "International Religious Freedom Report for 2017"， http：//www.state.gov/j/drl/rls/irf.

責 编∕刁 娜