论政府生态环境损害赔偿责任的承担

刘 倩

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

生态环境损害是指环境污染或生态破坏行为造成的环境资源生态服务功能的损害[1]。根据《中华人民共和国环境保护法》的“损害担责”原则，生态环境损害赔偿责任由污染环境或破坏生态的行为人承担，行为人是生态环境损害赔偿的责任主体毋庸置疑，但是，很多生态环境损害往往也与政府环境行为存在或多或少的联系，政府环境行为可能直接或间接地导致生态环境损害的发生。因此，在污染环境或破坏生态的行为人承担生态环境损害赔偿责任之外，政府是否应承担生态环境损害赔偿责任？政府承担生态环境损害赔偿责任的依据是什么？政府如何承担生态环境损害赔偿责任？政府承担的生态环境损害赔偿责任与行为人承担的生态环境损害赔偿责任之间存在什么关系？这些都是值得思考的问题，本文将就这些问题进行探讨。

1 政府生态环境损害赔偿责任的必要性

1.1 政府生态环境损害法律责任的现状

目前，我国政府承担生态环境损害法律责任的现状可以概括为两个方面：一方面是政府主要以行政处分等行政法律责任的方式承担生态环境损害的法律责任，政府承担生态环境损害赔偿责任的情况相对较少；另一方面，即使政府承担生态环境损害赔偿法律责任，也往往忽略了政府与行为人的环境行为对生态环境损害的发生存在不同的作用力等事实，而全部由政府对生态环境损害赔偿买单。具体来说：

在政府生态环境损害行政法律责任方面，之前规定行政部门及有关人员生态环境损害法律责任的主要是一些地方立法，如《北京市关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》《山东省环境污染行政责任追究办法》《江苏省环境管理责任追究若干规定》等，这些立法建立了政府的环境质量责任追究机制。随着生态文明建设的日益推进，2015年，中办、国办印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》），针对不履行或不当履行职责的环境决策者、管理者、执法者建立了生态环境损害责任追究制度。该办法规定，生态环境损害责任的追究对象包括县级以上地方各级党委、政府及有关部门领导成员和中央、国家机关有关部门领导成员。其中，地方各级党委和政府主要领导成员对本地区生态环境损害负主要责任，其他有关领导成员承担职责范围内的责任。生态环境损害追责事项主要包括：①决策失误，如做出的环境决策与国家法律、政策、规划、标准等相违背；②监管失误，如违法审批立项，放任包庇环境违法行为，对环境事件处置不力；③执法失误，如对企业事业单位环境违法行为未查处或未正确查处等。生态环境损害责任的主要承担方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职，以及党纪政纪处分等，对造成生态环境和资源严重破坏的责任人，不论是否在岗均需追责，实行“终身责任制”[2]。

在政府承担生态环境损害赔偿民事责任方面，一方面，虽然2015年中办、国办也印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，填补了我国生态环境损害赔偿责任追究的空白，但是这一试点方案的适用对象是企事业单位的环境污染或生态破坏行为，并不适用于政府；另一方面，实践中多存在生态环境损害“企业污染，政府买单”的现象，由政府完全代替企业承担了企业本应承担的生态环境损害赔偿责任，混淆了政府与企业在承担生态环境损害赔偿责任方面的主次关系，未能明确政府承担赔偿责任的限制条件。比如，2004年沱江重大水污染事件，沱江流域水生态遭受严重破坏，据有关专家估计，恢复到事故前的生态服务水平至少需要5年时间，但是该起事件中肇事企业并未承担生态环境损害的赔偿责任，修复环境的费用几乎全由政府承担，企业并未承担其应当承担的生态环境损害赔偿责任[3]。再比如，2016年常州外国语学校毒地污染公益诉讼案件中，被告常隆、常宇、华达三家化工公司针对原告提出的生态修复的诉讼请求辩称：由于被污染土地已经被当地政府土地储备部门收回，所以，当地政府为污染土壤修复的责任主体，三家化工企业不应再承担修复责任，被告借此为自身开脱责任，将责任完全转嫁给政府。

1.2 对现状的评价

从政府承担生态环境损害法律责任的现状可以看出，通常情况下，政府不承担生态环境损害赔偿法律责任，根据目前已有的立法，政府只对生态环境损害承担行政法律责任。虽然实践中存在政府承担生态环境损害赔偿责任的情况，但由于立法上对政府与行为人赔偿责任的关系并未做出相应规定，理论上对此问题也缺乏深入探讨，导致政府往往直接承担了本该由生态环境损害行为人承担的赔偿责任，且在承担赔偿责任后并未向行为人追偿。

由于政府及其工作人员承担降职、免职、引咎辞职等行政法律责任并不能有效救济已经发生的生态环境损害，而完全由政府承担生态环境损害赔偿责任等于无视“损害担责”的环境责任原则，纵容造成生态环境损害的行为人，因此，一方面有必要确立政府生态环境损害赔偿责任的承担，另一方面需明确政府承担生态环境损害赔偿责任的限制条件、责任顺位、责任范围等。

2 政府生态环境损害赔偿责任的理论基础

现行《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，该法第二十八条规定地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务改善环境质量。政府环境保护目标责任制和政府负责改善环境质量的规定可以成为政府承担生态环境损害行政法律责任的依据，但政府对环境质量负责的义务如何转化为政府承担生态环境损害赔偿责任的依据尚需理论证成。本文认为，政府对环境质量负责的实质是确立了政府对环境的安全保障义务。

安全保障义务是民法中的概念，是指公共场所的控制人，如公共场所的管理人或者群众活动的组织者，作为对公共场所具有事实控制力的人，对于进入该场所或者参与活动的人的人身、财产负有适当合理的注意和保护义务[4]。

安全保障义务起源于日益纷杂的社会生活和日益增加的社会风险的背景下，为促进商品交易活动和其他公共服务领域在安全保障方面加强管理，并更注重受害人的救济从而产生社会生活中安全保障义务人的一般安全保障义务。根据一般安全保障义务的要求，安全保障义务人负有积极采取安全措施保护他人免受损害的义务，因此，公共场所控制人应积极勤勉地维护公共场所的安全秩序、提供符合要求的产品和服务，并对进入该场所的人所可能遭受的第三人的不法侵害行为进行防范和制止。因未尽安全保障义务导致进入公共场所的人遭受损害的，安全保障义务人应承担不作为侵权责任，这种侵权责任承担的依据在于安全保障义务人对公共场所具有事实上的控制能力，未积极采取措施使本可避免或者减少的损害得以发生或者扩大[5]。安全保障责任大致可分为两大类：一类是因安全保障义务人自己的行为直接造成损害而应承担的直接安全保障责任，一类是安全保障义务人对第三人行为造成损害而应承担的间接安全保障责任。前者如饭店因未提醒消费者注意地板湿滑而致人跌伤，饭店应承担安全保障责任；后者如学校未尽安保义务导致歹徒混入学校伤害学生，学校应承担安全保障责任。

政府对环境质量负责是政府对环境的公共管理职责，政府公共环境管理职责的依据是公民的环境利益，政府作为受公共委托对环境进行管理的主体有义务尊重、维护并实现公民环境利益[6]。实现公民共同的、基本的环境利益是政府对环境质量负责的目的，也是政府积极行使职权维护、改善环境质量的正当性来源[7]。政府对环境质量负责的核心是要求政府保证环境符合一定的质量，意味着政府应当积极采取保障环境质量的行动，从而保障公民享有在安全、良好的环境中生存与发展的权利。环境作为广义的公共场所，政府负有职责对其进行管理，并且通过环境决策、监管与执法等行为预防和控制环境风险与损害、治理和修复被污染破坏的环境与资源、对企事业单位等生产经营者的环境违法行为进行监督与惩罚，从而在事实上控制环境质量，进而对生活于环境空间的社会公众的环境利益进行保障[8]。

因此，从政府对环境质量的管理与控制的角度看，政府对环境质量负责实质是政府对公民环境利益的安全保障义务。政府违反环境安全保障义务造成环境质量下降进而侵害公众环境利益的，应当承担民事侵权的损害赔偿责任。政府因违反环境安全保障义务而承担赔偿责任也有两种情况：一是政府违法或错误的环境决策等行为造成公民环境利益损害而应承担的直接责任；二是政府未有效防范、制止企事业单位污染环境或破坏生态的行为而应承担的间接责任。

值得说明的是，本文重点探讨的是企事业单位环境污染或生态破坏行为造成生态环境损害的情况下政府生态环境损害赔偿责任承担的问题。因为政府决策行为主要是宏观的环境与经济统筹协调、产业与经济结构调整、环境保护规划、区域污染物总量控制等，这些抽象环境决策行为的错误或不当对环境质量和公民环境利益的影响很难从操作层面进行认定，需要通过具体的生态环境损害事实引化，明确的生态环境损害事实意味着区域环境质量下降和公民环境利益的被侵害。因而，本文焦点在企事业单位造成生态环境损害的情况下，政府因未尽合理预防和制止义务而承担间接责任的情形。政府因对企事业单位的行为未尽合理安全保障义务而间接引发的损害又可分为：①因环境审批、许可等监管行为违法或不当而导致企事业单位的排污行为造成生态环境损害；②因政府未查处企事业单位的违法环境行为而诱发生态环境损害发生。

3 政府生态环境损害赔偿责任的归责原则

我国法律没有明确规定违反安全保障义务所应承担责任的归责原则，只在关于人身损害赔偿的司法解释中将违反安全保障义务造成人身损害的责任规定为适用过错责任原则。将过错责任规定为违反安全保障义务承担侵权责任的归责原则，一是出于平衡利益和分配社会正义的考虑，二是因为无过错责任的适用需要特别规定[9]。政府因违反环境安全保障义务而承担生态环境损害赔偿责任应以过错推定原则实现对环境的特殊保护。企事业单位环境行为造成生态环境损害即推定政府存在未尽环境安全保障义务的过错，但如果政府能够证明其已经积极、认真履行环境安全保障义务，则因无过错故不承担赔偿责任。之所以适用过错推定原则是因为过错推定仍属过错原则，成立赔偿责任仍需过错，但由于政府在环境监管方面具备专业知识与能力，在生态环境损害发生的情况下，由政府对自身不存在未尽环境安全保障义务的过错承担证明责任更有利于实现效率与公平。政府过错的主观方面包括故意与重大过失两种情况，政府的一般过失不宜作为过错。

4 政府生态环境损害赔偿责任的构成

侵权法中安全保障义务人违反安全保障义务导致受害人因第三人的侵权行为而遭受损害的，安全保障义务人也应承担侵权责任，这种责任的构成要件包括：第一，安全保障义务人具有过错，有怠于防范或制止第三人侵害的行为；第二，受害人遭受了第三者的损害；第三，安全保障义务人未尽保障义务的行为与损害后果之间具有因果关系[10]。在企事业单位等生产经营者的行为造成生态环境损害的情况下，政府承担的生态环境损害赔偿责任的构成要件如下：

4.1 具有生态环境损害事实

生态环境损害的事实是政府承担生态环境损害赔偿责任的结果要件，而且生态环境损害的事实由生产经营者的行为直接造成，这包括两层含义：

（1）政府承担生态环境损害赔偿责任需有实际的、确定的生态环境损害存在。实际的生态环境损害是指已经发生的生态环境损害，将要发生而尚未发生的处于风险状态的未知损害不属生态环境损害。确定的生态环境损害是指能够通过计量确定的生态环境损害，不可计量的生态环境损害基本难以通过赔偿途径进行救济。

（2）造成生态环境损害的直接原因是生产经营者的环境污染或生态破坏行为。也就是说，生态环境损害从表面上看完全由生产经营者的行为引发，如果没有生产经营者的污染或破坏行为生态环境损害不会发生，生态环境损害和生产经营者行为之间存在经证实的因果关系。

4.2 存在未尽环境安全保障义务的行为

存在未尽环境安全保障义务的行为是政府承担生态环境损害赔偿责任的行为要件，未尽环境安全保障义务的行为需同时满足如下标准：

（1）如前文所述，未尽环境安全保障义务的行为是指政府对企事业单位等生产经营行为直接进行监督管理的行政行为，多属具体行政行为，如违法审批立项、查处违法排污不力等。非具体针对特定企事业单位生产经营行为的抽象行政行为，如环境立法、环境规划等行政行为虽也可能造成生态环境损害，但暂不纳入追责范围。

（2）未尽环境安全保障义务的核心是政府未尽合理范围内的环境危险防止和管理义务。也就是说，政府承担责任的前提是违反了相应义务，但这一义务也有相应范围，即政府只对明显的、经常发生的、可以预见的企事业单位的环境污染或生态破坏行为给予注意，并采取正当而有效的预防和管理措施。对于可能性很小的、极不常发生的或者完全不可能预见的污染环境或破坏生态行为造成的损害，不属于合理的环境危险防止和管理义务范围，政府不对此承担责任。

（3）未尽环境危险防止和管理义务的方式包括作为和不作为。作为方式是通过积极行为进行违法地监督管理，如对不符合环境影响评价要求的建设项目进行违规许可；不作为方式主要表现为怠于监督管理，如对存在超标排污等环境违法行为的企业未予以制止和处罚。

4.3 行为与损害之间具备因果关系

未尽环境安全保障义务的行为与生态环境损害之间的因果关系是将生态环境损害赔偿责任归属于政府的关键要件，但是，未尽环境安全保障义务的行为与生态环境损害之间的因果关系并非传统的“必然性”因果关系，而是一种“或然性”因果关系。这种因果关系包括两层含义：

（1）未尽环境安全保障义务的行为与生态环境损害具有因果关系。虽然生态环境损害的发生由生产经营者的污染或破坏行为直接造成，政府未尽环境安全保障义务的行为对生态环境损害的发生并不起积极作用，但不能因此而否认政府行为与生态环境损害的因果关系。因为即使存在企事业单位的污染或破坏行为，如果政府积极认真履行环境监管义务，仍可在大多数情况下通过采取监管措施预防或阻止生态环境损害的发生或扩大，生态环境损害极有可能通过政府环境监管义务的履行而得以避免或减轻。因此，未尽环境安全保障义务的行为对生态环境损害仍然具有原因力。

（2）未尽环境安全保障义务的行为与生态环境损害之间的因果关系是“或然性”因果关系。也就是说，未尽环境监管义务与生态环境损害发生并不存在必然且确定的因果关系[11]。虽然如果履行了环境监管义务可能会防止或减轻生态环境损害的发生或扩大，但有些情况下即使履行了监管义务也并不一定就能避免或者减轻损害后果，从这一意义上看，政府未尽环境安全保障义务的行为与生态环境损害之间的因果关系并不确定，而且这种不确定性往往难以通过社会共同经验进行判断。也正因如此，虽然政府需要对生态环境损害承担赔偿责任，但这种责任与污染环境或破坏生态的行为人的责任处于不同的层次，赔偿范围上也有不同，这一点将会在下文论述。

5 政府生态环境损害赔偿责任的承担

5.1 政府的补充赔偿责任

如前文所述，未尽安全保障义务而承担安全保障责任的因果关系并非直接的和必然的，而是或然的，这种因果关系中未尽安全保障义务的行为并未引发因果链，而是未中断既已发生的因果链，安全保障义务人的行为仅是增加了损害发生的概率，行为与结果之间的因果关系并不能十分真切地确定[12]。由于安全保障义务人的行为与损害后果之间的因果关系可能存在，基于公平的考量和对受害权益的保护，安全保障义务人仍应承担责任；同时，由于因果关系也可能不存在，安全保障义务人与直接造成损害的行为人之间的责任是不同层次的责任，难以通过作用度、过错比例等在同一水平进行调整[13]，因而在安全保障义务人承担责任的顺位和范围上都存在限制，即只承担补充性的责任，这种补充责任是依据安全保障义务人本身行为的可责性而承担，不能向直接责任人追偿。

具体到生态环境损害赔偿领域，政府因未尽环境安全保障义务而承担的生态环境损害赔偿责任是补充性的责任，包括顺位的补充和范围的补充两方面。

（1）顺位的补充。顺位的补充是指生态环境损害赔偿责任应根据“损害负担”原则，先由污染环境或破坏生态的行为人承担，若直接造成损害的责任人已经承担了全部赔偿责任，即意味着损害已经得到救济，政府的生态环境损害赔偿补充责任终局灭失，无须再承担补充责任，直接责任人也不得向政府行使追偿权。只有在直接责任人无力承担全部赔偿责任，直接责任人灭失或者难以确定的情况下，才由政府承担补充性的赔偿责任。政府承担生态环境损害赔偿补充责任的依据是环境监管行为的可责性，在承担补充责任后，不享有对直接责任人的追偿权[14]。

（2）范围的补充。所谓范围的补充，是指即使政府承担生态环境损害赔偿的补充责任，其范围也应依据未尽环境安全保障义务行为的可责性程度，限于其能够预防或控制损害的范围内。也就是说，政府承担生态环境损害赔偿补充责任的总额并非以直接责任人应当承担的赔偿总额为限，而是以政府自身行为应承担的赔偿责任总额为限[15]。

5.2 政府的连带赔偿责任

一般情况下，由于安全保障义务人与直接责任人的行为相对于损害后果而言处于不同的层次，安全保障义务人的行为与损害后果间只存在不确定的因果关系，因而承担补充责任。但是在某些情况下，若安全保障义务人与直接责任人的行为对损害结果的原因力不相上下，基本可以确定安全保障义务人的行为与损害后果间存在因果关系，此时安全保障义务人的行为与直接责任人的行为直接结合，双方承担连带责任[16]。例如，政府违法审批项目的行为与违法的污染环境或破坏生态行为结合造成生态环境损害的发生，此时政府违法审批行为与违法的污染环境或破坏生态行为对生态环境损害的发生而言难以分清主次要原因，政府不再承担生态环境损害赔偿的补充责任而应与直接责任人承担全额的损害赔偿连带责任。

5.3 政府赔偿责任的免除

如前文所述，安全保障责任的前提是安全保障义务人对损害发生具有过错。过错责任包括两个层面的含义：第一，无过错则不进行归责，不承担责任；第二，过错的内容是责任主体能够预见、预防和控制的事项。因此，政府在如下两种情况下不承担生态环境损害赔偿责任：一是能够确定政府履行环境安全保障义务的行为合法，不存在违法的作为行为或怠于履职的不作为行为；二是对于不可预见或不经常发生的污染环境或破坏生态的行为政府无安全保障义务，此种情况下政府不承担生态环境损害赔偿责任。

6 结语

政府承担生态环境损害赔偿责任意味着政府有义务在履行职责的过程中预防、控制生态环境损害，并因生态环境损害发生而推定其具有过错和违法行为。政府承担着环境安全保障义务，不仅承担行政责任，也因违反安全保障义务而承担补充或连带赔偿责任，只有在合法、认真履行监督管理职责，或者生态环境损害事由超出监管职责范围的情况下政府才具备免责可能。但是，本文只是对政府承担生态环境损害赔偿责任的理论探讨，还需要从具体操作上使政府生态环境损害赔偿责任能够落实，因此，需要结合目前政府环境监管能力、手段等因素确定合理可行的政府环境监管职责范围，以此作为判断政府是否已尽环境安全保障义务的标准。

[1] 刘倩. 生态环境损害赔偿: 概念界定、理论基础与制度框架[J].中国环境管理, 2017(1): 98-103.

[2] 刘倩. 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》评析与建议[J]. 环境与可持续发展, 2015(6): 173-175.

[3] 郭玉坤. 对沱江污染事故的五大反思[J]. 中共乐山市委党校学报, 2004(6): 29-31.

[4] 罗文翠. 论政府环境民事责任[J]. 中山大学研究生学刊: 社会科学版, 2007, 28(4): 61-72.

[5] 冯珏. 安全保障义务与不作为侵权[J]. 法学研究, 2009(4): 62-79.

[6] 於方, 刘倩, 牛坤玉. 浅议生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障[J]. 中国环境管理, 2016(1): 50-53.

[7] 巩固. 政府环境责任理论基础探析[J]. 中国地质大学学报: 社会科学版, 2008, 8(2): 31-36.

[8] 邓可祝. 论政府环境质量责任的实现[J]. 天津法学, 2012(3): 18-25.

[9] 欧湘富. 论违反安全保障义务的侵权补充责任[EB/OL].(2017-04-15) [2017-04-15]. https://wenku.baidu.com/view/5cb88e697e21af45b207a804.html.

[10] 贺思源, 刘士国. 论环境监管失职致害的国家赔偿责任[J]. 河北法学, 2013, 31(12): 168-175.

[11] 杨会. 论安全保障义务人承担补充责任的原因[J]. 河北法学,2013, 31(7): 85-93.

[12] 焦艳红. 我国侵权补充责任规则之漏洞分析与完善 [J]. 中共郑州市委党校学报, 2009(1): 103-106.

[13] 窦开. 论环境侵权中的国家责任体系——兼论加害者赔偿与国家责任的关系[D]. 南京: 南京大学, 2011: 15-17.

[14] 孙维飞. 论安全保障义务人相应的补充责任——以《侵权责任法》第12条和第37条第2款的关系为中心[J]. 东方法学,2014(3): 34-45.

[15] 张新宝. 我国侵权责任法中的补充责任[J]. 法学杂志, 2010(6):1-5.

[16] 李中原. 论违反安全保障义务的补充责任制度[J]. 中外法学,2014(3): 676-793.