我国大气污染防治区域协作机制

文/贺克斌

贺克斌：清华大学环境学院院长

一、我国大气污染面临的问题和挑战

全世界的公众都非常关心PM2.5。从2012年、2013年时段里全球范围的情况看，中国东部和印度北部处于最高值（见图1）。从2013年我国及重点区域PM2.5浓度来看，京津冀地区是我国现行空气质量标准的3倍左右，重点城市（74个城市）平均是现行空气质量标准的2倍左右（见图2）。而且PM2.5浓度分布呈现出强区域性（见图3、图4）。京津冀、长三角、珠三角和四川盆地是重点区域，每一个重污染的过程，特别是冬季，都表现突出。所以，根据区域性的属性，治理PM2.5要特别重视区域协作机制的建设。特别是在“大气十条”实施以来，我国开展了积极而富有成效的工作。从2002年开始，珠三角地区是国内最早实施区域协作的区域，后来在其他区域陆续实践，比如以2008年北京奥运会和残奥会为标志，这是第一个作为重大活动保障实施的区域之间联动，随后，上海世博会、广州亚运会、2016年杭州G20峰会、厦门金砖会议，都涉及到跨省的联动，这些探索为我们提供了生动的案例和研究基础。

图1 全球范围PM2.5浓度

图2 2013年全国及重点区域PM2.5浓度

图3 2013年我国霾日数分布示意图

二、区域协作机制建设与“大气十条”实施

国务院办公厅转发了《环境保护部等部门关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发〔2010〕33号），2012年环保部会同重点区域18个省（区、市）编制了《重点区域大气污染防治规划（2011-2015年）》，提出在“三区十群”深入推进大气污染协同控制工作。这两个重要文件，为推进联防联控机制建设提供了基础。2013年实施的“大气十条”第八条明确提出要“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”，具体要求建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施，通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点和主要任务。从京津冀和周边地区大气污染防治协作机制和长三角区域大气污染防治协作机制对比看，两者遵循的工作原则是相同的，即共同责任、信息共享、磋商协商、联防联控；运行方式都是协作机制会议、协作机制办公室会议，承担日常的组织工作，不定期召集负责区域层面决策（见图5）。

图4 2013年12月东部地区严重污染过程

京津冀及周边地区大气污染防治协作机制在推动区域大气污染防治方面取得了重大进展。包括：初步建立了京津冀环境执法联动工作机制；建立了京津冀环评会商机制；建立了京津冀空气质量预报共享机制；建立了区域空气重污染预警会商和应急联动长效机制；成立了京津冀以及晋鲁蒙六省区市机动车排放控制工作协调小组；推进统一实施了区域挥发性有机物（VOCs）排放标准。

图5 京津冀及周边地区大气污染防治协作运行方式

此外，还强力推进京津冀“2+26”城市大气污染防治工作。2015年8月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第四次工作会议审议通过了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，将北京市、天津市以及河北省唐山市、廊坊市、保定市、沧州市6个城市作为京津冀大气污染防治核心区，并创新建立了大气污染防治结对合作模式，京津两市重点在资金、技术方面支持河北省四市。2015年至2016年，北京市分别对口支持廊坊、保定两市专项资金各2.3亿元和2.5亿元。

三、区域大气污染防治取得的进展

强力推进了联防联控机制，与2012年、2013年空气质量对比，2016年发生了什么变化？监测数据表明，京津冀及周边、长三角、珠三角和成渝等几大区域PM2.5浓度都分别降低了30%以上，显然这与区域联防联控机制有着非常重要的关系。2013年至2016年六要素浓度的变化情况，也证明了这一点。从图6可以看出，2013年至2016年，京津冀等13个城市，除最北边的秦皇岛、承德和张家口三市空气质量一直就比较好外，深紫色是重污染的，绿色的是蓝天，可以看到，整个空间范围年平均浓度是在变化的，且往好的方向变。但是在冬季，联防联控的机制发挥作用还有一定的潜力可挖，还存在不少的问题。

四、完善我国大气污染防治区域协作机制的建议

第一，进一步强化和明确协作工作机制。因为协商毕竟还是一个会议性质的，处在起步阶段，没有形成长效的制度保障，这样，局限性就非常突出了，建议进一步强化和明确京津冀及周边地区大气污染防治协作的具体工作内容和职能范围。第二，进一步强化地方的主观能动性。目前，京津冀区域的联动大部分还是由中央政府推动的，地方和区域间的合作主动性还没有完全调动起来，需要有新的机制。建议更加强化城市间、区域间的合作。第三，进一步强化经济政策的作用。建议在未来强化经济激励和惩罚政策在区域协作机制中的作用，并建立转移支付和生态补偿的经济制度，在推动各地主动作为的同时，减少管理成本，取得更好的环境效益。

图6 2013-2016年京津冀城市PM2.5浓度变化