国家公园：留给子孙后代的生态福祉

国家公园作为最为珍贵稀有的自然遗产，是我们从祖先处继承，还要完整真实地传递给子孙万世的“绿水青山”和“金山银山”，是一项全民共享的亲近自然、体验自然、了解自然的宝贵福利。

“大力推进三江源国家公园体制试点，组建三江源国家公园管理局，实现自然资源资产管理与国土空间用途管制‘两个统一行使’，在打破‘九龙治水’和解决监管执法碎片化问题上取得突破，为国家公园体制改革试点起到示范带头作用。”2017年12月24日，中央第七环境保护督察组向青海省反馈督察情况时提到上述表述。

顶层设计初步完成

建立国家公园体制，是党中央针对我国资源环境约束趋紧、生态问题突出做出的重大改革部署，是我国生态文明体制改革的重点内容。2016年以来，中央先后部署在10个省市启动了10个国家公园体制试点，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措，对我国国家公园的体制机制进行探索。

2017年9月，在总结试点经验的基础上正式颁发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称方案)，科学界定了国家公园内涵，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理的制度安排，这是我国国家公园体制的顶层设计。根据《建立国家公园体制总体方案》，到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。

国家发改委有关负责人解读方案时指出，国家公园比一般的自然保护地更具有国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格。“中国建立国家公园体制的根本目的，就是以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法制保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制。”

目前，世界上已有100多个国家建立了国家公园，但各国对国家公园的内涵界定也不尽相同。该负责人介绍说，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

党的十九大报告明确“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步为构建统一规范高效的中国特色国家公园体制指明了方向。

国家公园是谁的，归谁管？

2016年，我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点获批。随后成立的三江源国家公园管理局，整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立了覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构。

“国家公园应由全体国民所有。”国家发改委有关负责人说。根据方案，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。

“方案明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制度，回答了国家公园哪些是国家的、哪些是地方的，哪些归国家管等一系列‘权’‘钱’难题。”国务院发展研究中心研究员苏杨说。

根据方案，未来将组建一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。

苏杨强调，必须改变当前自然保护地碎片化和多头管理的问题，打破部门和地域的限制，使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

国家公园体制的建立，核心是体制创新。据了解，东北虎豹国家公园体制试点立足国有林地占比高的优势，探索全民所有自然资源所有权由中央政府直接行使。湖北省整合有关管理职责，成立神农架国家公园管理局，统一承担1170平方公里试点范围的自然资源管护等职责。

国家发展改革委有关负责人表示，国家公园建设将把创新体制和完善体制放在优先位置，做好体制机制改革过程中的衔接，成熟一个设立一个，有步骤、分阶段推进。

普通百姓怎么获益？

《建立国家公园体制总体方案》明确，中国的国家公园坚持生态保护第一，把最应该保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产；坚持国家代表性，以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，展现中华文明；坚持全民公益性，坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

国家林业局调查规划设计院副院长唐小平认为，推动国家公园建设可以有效解决我国当前人民日益增长的美好生活需要和优质生态产品供给不充分的现实矛盾，提供最公平的公共产品和最普惠的民生福祉。这主要体现在三个方面：第一，国家公园是国家最珍贵的自然瑰宝；第二，国家公园是最好的自然课堂；第三，国家公园是绿色发展示范区。

既然全民公益、全民共享，那么，普通百姓怎样获益呢？

清华大学教授杨锐认为，国家公园制度设计中，应保证每个国民平等参访的权利，为此国家公园应以国民福利为原则，实行低费用门票以及相配套的预约制度。

值得一提的是，虽然目前我国共有十大国家公园试点，却并不意味着它们就是未来的国家公园。“试点的主要目的在于找出问题，总结经验，将来能不能成为国家公园，要看是不是符合国家公园标准。”世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全说，最终要按照方案的标准进行考核。

目前国家公园的入选标准还在研究中，《总体方案》只是公布了一个框架——根据自然生态系统的代表性面积的适应性和管理的可行性，明确国家公园的准入条件，确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性和典型性。

点评：

当下，值得开发、值得观赏的自然景观，大多迫切需要在自然生态上予以保护；同时，在需要保护的地方，又都面临着开发的压力或诱惑。这就是国家公园体制改革面临的现状。

经过60年的发展，我国自然保护区事业有了长足发展，已建有2740处各类自然保护区，总面积1.42亿公顷，覆盖了国土面积的14.8%，为我国的生物多样性保护作出了突出贡献。同时，自然保护区的管理工作依然存在一些问题，包括运行经费不足、多头管理、法律法规不完善等。国家公园体制改革将促使现有自然保护体系得到优化，逐步建立以国家公园为代表的新型自然保护体系。

制度创新既要顶层设计，也需基层实践。为强化生态保护职能，三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式“大部制”生态保护机构。北京长城国家公园区域的选择则在保护人文资源的同时，带动自然资源的保护和建设，达到人文与自然资源协调发展的目标，通过整合周边各类保护地，形成统一完整的生态系统。

从这些试点中都可以看到，国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性的保护。现有文化遗产、旅游景区等已经划入国家公园范围内的，都要按照生态保护第一、山水林田湖草是一个生命共同体的理念，进行管理目标归一、功能重组和机构人员整合，对所有自然资源资产、文化遗产进行统一、规范管理，目标则是为生态保护服务，而不是旅游开发。