混合所有制改革的转变新趋势

马连福+张燕+高塬

摘要：在国家新一轮混合所有制改革的背景下，文章首先对我国历年混合所有制改革实践进行回顾，分析和总结历次改革中的成绩与不足。在此基础上，文章剖析和阐述我国混合所有制改革难以推进的根本因素，探讨阻碍新一轮混合所有制改革中面对的重要难点。最后，文章认为为推动新一轮混合所有制改革的顺利实施，应重点关注“控股权”向“控制权”转变、“绝对控制权”向“否决权”转变、“独享权”向“共享权”转变。

关键词：混合所有制改革；控制权；否决权；共享权

自中共十四届三中全会提出混合经济思想以来，至今二十余年我国在如何发展市场经济、如何对国有企业进行深化改革、如何推进国有企业混合所有制改革进行了长期的探索。经过多年努力，我国企业经过公司制、股份制改革逐步建立起现代化公司制度：通过股权分置改革增加了公司股权的流动性，混合所有制经济形式初现。但目前我国企业在发展中仍受一些问题的困扰，例如占据市场垄断地位的国有企业获得高额利润，部分国有资本配置不合理导致效率低下等影响国有企业乃至国民经济的整体向上。自2013年以来，国家启动了新一轮的混合所有制改革，以期提高企业的活性与竞争力。

一、混合所有制改革的政策与实践回顾

本文阐述了我国混合所有制改革的主要历史节点、改革的主要内容、重大突破及具体改革举措，见表1。

1.公司制、股份制创新突破，改革负面问题初步显现（1993年-2002年）。混合所有制改革的第一阶段始自十四届三中全会。随后的十五大、十五届四中全会、十六大提出了混合所有制这一概念，并通过推行公司制、股份制改造实现了我国混合所有制的初期探索。在这一阶段，我国采用“抓大放小”的策略，有重点扶持大型国有企业，并对小型国企采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等方式进行改造。

这一阶段改革的重大举措，使得“国退民进”迅速，大量中小型企业进入市场，市场活力显著增强。但同时也导致国有资本的严重流失，企业员工大量下岗等问题。

2.强调对部分国有资本的绝对控制，改革节奏逐步放缓（2003年-2012年）。为避免混合所有制改革造成的国有资本流失，解决国家对国有资产的监管失控，2003年国务院进行机构改革，相继成立中央、省、市三级国有资产监督管理委员会，形成自上而下的国有资产监督管理体系。这一阶段，我国混改摸索前行，尝试开展股权分置改革，国企通过国有股流通、引入战略投资者、实施股权激励等，使得国有资产流动性和价值得以提升。

然而，2006年12月，国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中指出加快国有大型企业的调整和重组”，并明确国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大重要行业的绝对对控制。这七类企业在过去十年发展中表现出过度扩张、非核心资产外延、过度攫取资源等问题。国家对部分行业绝对控制权掌控的坚持，使国有资本退出竞争性行业的改革思路发生了变化，重要行业混合所有制改革的进程和方向徘徊不定。

3.以提高效率和效益为主题，创新思路开启新周期（2013年至今）。自2013年十八届三中全会以来，以优化资源配置、激发国企活力、完善公司治理体系为目的的新一轮混改正式开启。此次改革立足于如何使民营资本、社会资本进入企业以改善公司股权结构，如何对不同属性的国有企业进行分类改革，如何健全现代企业制度。随后，2015年出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件明确石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域进行混改的需要，同时对国企的分类明确了混改的主体与涉及范围，这是混改的新思路，促使混改的对象和目标更加具体，混改政策和举措更加聚焦。2016年末中央经济工作会议明确了2017年包括军工、石化、民航、电信、船舶等多领域央企的改革将是未来的工作重点。可以预见，本轮混合所有制改革将迈入全新时期。

二、混合所有制改革的“痛點”

自1993年以来，我国混合所有制历经二十余年的改革，多轮改革为我国经济社会发展奠定了良好基础，但整个过程中仍存在诸多问题，这些历史经验和教训值得在新一轮改革中深入思考。理清和反思混合所有制改革的历史之痛，对于我国混改具有深刻而现实的意义。

1.改革以政府为主导，国企未有本质变化。自20世纪90年代起，混改的政府主导性强，部分国企混改甚至是为响应政府的动员。尽管如此，国企的股份制改造对于增强企业活力，建立现代企业制度具有重大影响。然而，从改革后国企的运营和发展看，混改并未从实质上改变国企性质，改革目标也未最终实现。例如，通过混改国有独资企业改组为国有控股公司，不论是民营资本参股或是员工持股，均无法对企业决策、行动和发展方向产生实际影响；企业的现代公司治理体系无法发挥实质作用。此外，个别国企甚至借用混合所有制改革的机会大肆融资，导致公司经营风险加大。

2.混改进程出现反复，改革成效发生虚耗。2003年之前的混改除极少数由国家独资经营的企业，均大力推进混合所有制经济，这一阶段混合所有制改革得到较为深入的推进，“国退民进”成果显著。然而，在2003年之后以国有企业做大做强、资源有效整合为由，国有企业重新兼并重组，同时明确国有经济对重要行业的绝对控制。这一路线，实质上是强化国有资本对市场的主导性和控制力，一定程度上消耗了前一阶段的改革成效，使得“国进民退”势头再次出现。

3.缺乏系统配套制度，负面问题大量出现。如前所述，我国混改是政府主导下的改革，改革进度快，初始阶段变革较为强烈。因此，混合所有制改革过程中出现的问题很难有充分的配套和保障制度，导致大量问题产生。国有资本和非国有资本融合过程中，资产类、货币类以及其他生产要素均可能发生融合，资产的多样性、复杂性导致资产的评估难度极大：由于国有资产监管体系的不完备，国有资本存在被严重低估的风险，国有资产流失即成为混改后的显性问题。与此同时，由于缺乏相应保障，混改还导致了一定的社会问题，如1995-2003年国有企业职工减少近40%，失业问题凸显。endprint

三、混合所有制改革的“难点”

前两个阶段的混合所有制改革取得了显著成绩，然而改革中的痛点和负面效应，要求必须开展新一轮的改革。但在新一轮改革中，出现诸如“混改难”、“混改慢”的问题，通过深入分析，本文得出新一轮混改的难点。

1.国有资产“一股独大”缺乏混改主动性。混合所有制改革过程是企业股权分散的过程。“一股独大”易使企业决策权过于集中并缺乏监督和约束，决策结果缺乏科学性，企业发展往往由单一主体甚至是个人或几个人控制。而混改促使企业的股份由多个主体持有，股东更加多元化。虽然，股东多元化和股权分散更有利于原企业形成有效的治理机制、约束机制和激励机制，但混改后企业的利益结构重建、原大股东对企业绝对话语权和掌控权的丧失等，将成为企业混改难以推进的重要原因。回顾第一阶段混改，国有资产大量流失也是“一股独大”的国有企业慎重改革、变革积极性不高的原因所在。

2.民营资本对参与国企经营存在疑虑。新一轮混改提出后，民营资本在与国企经营合作并借用国企的资金优势、政治优势、组织优势等方面充满期待的同时仍存在疑虑，关键的两点如下。其一是民营资本入资资本巨大的国有企业，很难获取公司的控股权，因此民营企业对于混合后如何获取话语权、参与公司的经营决策产生疑虑，民营企业无法对投入国企的资本进行掌控成为影响民营企业参与混改的原因之一。其二是在我国现有公司治理制度不完善的基础上，国有企业国有股的产权主体无法真正意义上行使出资人权力，导致国有企业产生严重的内部人控制。这一情况下，参与国企经营的民营资本很可能面对资产受到侵害、利益分配不公平等问题。

3.市场环境与竞争机制缺位形成客观制约。在历年的改革中，国有资本享受了更多的政策和制度优惠，而民营资本受到政策环境的制约，导致其在市场中很难与国有资本拥有平等的权益、机会，民营资本投资领域受到限制。在新一轮混改中，必须消除阻碍市场竞争的各种因素，建立公平的市场竞争环境，完善保护中小投资者的制度，对于民营资本参与国有经济提供更大空间。为此，新一轮改革应着力进行环境和制度设计，形成以市场为主导的资源配置机制，激发企业在市场环境中的内生动力。

四、新一轮混合所有制改革的“药方”

混改并非破坏式的创造，而是在既有改革的经验和教训基础上的改良和渐进式发展。因此，本文回顾和总结历史经验与不足，探讨如何进而推进新一轮混合所有制改革。

1.从“控股权”向“控制权”转变。传统国有企业与非国有企业合作，持股比例是各方拥有多少表决权的重要依据。但现实中，国有企业资本雄厚，民营资本很难获取企业较高的股权。因此，混改中民营资本很难获得企业的控制权，也很难以即有投入对企业整体经营状况进行有效监管。在新一轮混改中，为促进民营资本有效进入国有企业，促进民营企业和国有企业在资本、管理、经验等方面的融合，应打破原有控股权与控制权等比例挂钩的传统认知，由重视“控股权”向重视“控制权”进行转化。

打破同股同权的双重制股权结构已在发达国家市场实践。通过科学设计，同股不同权及同股不同利的双层股权制度、优先股等方案，可以实现国有资本对企业进行有效监控的同时促进民营资本的介入，提高民营资本实属性参与国有企业经营管理的可能。此外，在利益分配中，科学设计的利益分配方案也可以在确保国有资产保值增值的同时，确保中小投资者利益不受损失。此外，为实现资本对“控股权”的追逐向对“控制权”追逐的转变，必须强化混合所有制企业职业经理人制度的建设。混合所有制企业应遵循董事会下的总经理负责制，由职业经理人全面负责企业的经营管理工作。

2.从“绝对控制权”向“否决权”转变。国有企业承担着聚集资本、保障就业、社会收入再分配、调整地区发展不平衡、履行社会责任等主要职责。这一特点要求国有资本必须具有对企业经营决策的控制权，从而发挥国有企业在国家经济社会发展中的作用。然而，以往为发挥国有企业的社会效益，追逐企业的绝对控制权严重阻碍了民营资本投资国企、参与国企经营的积极性。在这一困境下，为兼顾国有企业职责的履行，并激发民营资本的积极性，混改需要从“绝对控制权”向“否决权”转变。

在新一轮改革中，应结合国有企业的功能定位有区分的进行转型。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》将国有企业分为商业类和公益类企业。对于处于充分竞争行业和领域的商业类国企，进行彻底市场化改革，出售全部或大部分股权，无需追逐控制权：而对于重要行业和关键领域的商业类国有企业与公益类国有企业，此类企业承担社会职责，为保障混改后该类企业仍能有效发挥社会职能，需强调国有资本对否决权的重视。实践中可参考金股制度，政府退出企业的日常运营，不享有企业的绝对控制权；同时，政府拥有一股金股，享有一份否决权。混改后企业运行一旦破坏公益事业、造成国有资本流失等问题，政府的金股可及时行使否决权，保障经济社会按照国家整体目标有序发展。

3.从“独享权”向“共享权”转变。国有股高度集中的股权结构下，国有企业独享权主要体現在独享经营控制权、资源配置权、利益分配仅。混改由控股权向控制权转变、由绝对控制权向否决权的转变，实质上是要突破国有股独享公司控制权，抑制政府在资源配置中的决定性作用，实现国有企业利益多主体共享。“独享权”向“共享权”转变，从受益主体分类角度看，即是国企的资本所有者独享向资本所有者与劳动者共享的转变：从企业内外部构成主体角度看，即是企业外部投资者独享向企业内外部投资者共享的转变。

为实现上述转变，混改要从多方面着手实现利益共享。一是转变民营资本简单投资的入股方式，采用多渠道、多方式入股国有企业。民营资本参与国企经营的传统方式即以资本作为生产要素直接投资，当前除了传统的土地、劳动与资本外，应大力推动民营资本以信息、技术、专利等参与企业运行、经营和利益分配。二是进一步探索企业员工和经营管理者持股和股权激励方案。在历年员工持股试点中，员工平均持股、激励效果不明显、国有资产流失等负面问题不断出现，新环境下必须探索新的持股方案，实现员工、经营管理者与企业之间形成利益共享、风险共担的长效激励与约束机制，调动企业的人力资本，促进企业更具积极性和创新性。endprint